L’Union européenne a soixante ans : comment continuer à avancer ?

Alors que l’Union européenne (UE) s’apprête à fêter les 60 ans du traité de Rome, le 6 mars dernier l’Allemagne, la France, l’Espagne et l’Italie s’étaient réunies à Versailles pour préparer cette échéance, ainsi que pour plaider l’idée d’une « Europe à plusieurs vitesses ». Le point de vue d’Olivier de France, directeur de recherche à l’IRIS

Dans quel contexte se préparent les soixante ans du traité de Rome ?

Si l’on se place du point de vue d’un Européen qui observe la marche du monde, l’UE ne semble pas traverser sa meilleure passe, c’est le moins que l’on puisse dire. D’une part, pour la première fois depuis que le projet d’intégration a été lancé, un pays souhaite en sortir. D’autre part, d’un point de vue économique, l’UE n’est pas encore tout à fait sortie du marasme. L’impression qui ressort est donc que d’un côté les choses vont moins bien, et que de l’autre, il ne se dégage guère de perspective de mieux-aller.

Outre-Atlantique, les Américains ont élu un président imprévisible qui tient des propos contradictoires et qui au mieux ne comprend rien à l’UE, au pire, lui semble ouvertement hostile. Les chocs se succèdent, de la crise de la dette souveraine à celle de la zone euro et de la crise grecque à celle des réfugiés : cette actualité néfaste paraît inextinguible à un Européen moyen et face aux deux ruptures stratégiques de 2016 que représentent le Brexit et l’élection de Trump, un citoyen se dit que l’UE ne peut que réagir.

Or, jusqu’à présent, les dirigeants européens s’en étaient sortis par la voie du consensus. Ils utilisaient ce qu’on appelle « l’ambiguïté constructive » pour résorber les divisions à moyen-terme, en comptant sur une dynamique européenne de fond. Cette méthode prend du temps mais elle a au moins permis à l’UE de survivre et d’avancer. A court-terme, toutefois, les médias donnent toujours l’impression que l’UE est divisée, morcelée et qu’elle recule. Tout le monde déplore alors le manque de cohésion mais chacun en appelle à une unité qui réponde d’abord à ses propres préoccupations.

La situation actuelle est un peu différente car pour la première fois, le statu quo à court terme fait surgir un risque de « détricotage » de l’UE. Les responsables politiques nationaux et européens ont commencé à prendre conscience de ce danger existentiel. On a pu observer avec la crise des réfugiés et la question de l’espace Schengen que certains principes fondamentaux européens sont reniés : le statu quo à court terme ne fonctionne donc plus car le contexte est trop défavorable et cela amène en réalité la communauté européenne à reculer progressivement.

Comment, alors, aller de l’avant ? Deux manières sont possibles : soit avancer à 28, soit le faire par groupes de pays qui sont plus motivés que d’autres sur certains dossiers. Le problème de l’Europe à 28 est que dans un climat de défiance vis-à-vis de Bruxelles, ce système ne fonctionne que sur un nombre de plus en plus restreint de dossiers. Dans la plupart des cas, il se produit une forme de consensus mou qui préserve tout juste le statu quo mais qui ne permet pas d’avancer : cette posture est en train de tuer à feu doux l’UE aujourd’hui.

Le projet d’une « Europe à plusieurs vitesses » plaidé par les quatre pays du sommet de Versailles est-il la bonne solution ? Concrètement, en quoi consisterait-il ?

Les quatre pays de Versailles ont raison de se résoudre à cette approche pour une raison très simple : les citoyens ne comprendraient pas que l’UE n’arrive pas à réagir à des évènements aussi importants que le Brexit et l’élection de Donald Trump. Ne rien faire laisserait une impression presque définitive aux citoyens que, peu importe comment le monde change, l’UE est incapable d’évoluer. Le 60e anniversaire du traité de Rome est justement l’occasion d’envoyer un message fort aux citoyens pour leur montrer que l’Europe peut avancer.

La proposition d’une Europe à plusieurs vitesses formulée par ces quatre pays est en fait la conclusion logique du diagnostic précédent. Elle consiste à dire que sur un certain nombre de dossiers, on peut avancer par petits groupes de pays, de manière à ce que ceux qui le souhaitent puissent progresser sans être entravés par les pays les plus réticents.

François Hollande a pris l’exemple de l’Europe de la défense pour plaider pour une Europe à plusieurs vitesses car il s’agit, effectivement, de l’un des dossiers où il est le plus difficile d’avancer avec l’ensemble des pays membres. Il faudrait que des États motivés se dotent d’une feuille de route avec des critères à respecter et des exigences de transparence accrues en matière de planification et de dépenses de défense. Par exemple, la création de la CARD, une revue annuelle de défense coordonnée, a pour but d’accroître la transparence en matière de planification de défense. Les pays motivés pourraient utiliser un mécanisme du traité de Lisbonne (l’article 42.6) sur la coopération structurelle permanente, afin d’avancer en utilisant les outils que Bruxelles a mis sur la table fin 2016. La France et l’Allemagne pourraient également proposer la création d’un conseil européen de sécurité qui serait sanctuarisé dans l’agenda du Conseil européen : les chefs d’États seraient obligés de débattre de sécurité et de défense chaque année. Paris et Berlin pourraient d’ailleurs préparer ce débat par un conseil franco-allemand de défense en amont du Conseil européen, comme nous le suggérions dans la contribution « French and German Defence: The Opportunities of Transformation », et comme le propose d’ailleurs Emmanuel Macron dans son projet européen.

Ce conseil de sécurité opèrerait avec l’ensemble des pays de l’Union européenne car il est important que chacun puisse dialoguer autour des questions de sécurité et de défense. Mais les projets avanceraient en comité restreint afin de pouvoir progresser sur des sujets concrets. Ce groupe restreint n’évoluerait cependant pas en vase clos : il devrait tenir informés le reste des pays européens, de manière à ce qu’ils puissent rejoindre le comité s’ils le souhaitent.

Quels sont les risques liés à cette vision d’une Europe à géométrie variable ?

Trois contre-arguments s’opposent à cette vision d’Europe à plusieurs vitesses. Le premier consiste à dire que le Brexit renforce la nécessité que les 27 pays européens fassent preuve de cohésion car si l’on crée de nouveaux motifs de division, la machine européenne risque de se briser.
Le deuxième contre-argument rejoint le premier : il se fonde sur le risque de créer des Etats européens de « seconde zone » sur certains dossiers. La perception pour ces pays de se sentir au deuxième, voire au troisième rang européen peut miner encore davantage l’unité de l’UE.
Le troisième contre-argument pointe les dangers de l’émergence d’une « Europe à la carte ». Cette vision tuerait aussi à petit feu l’UE car elle ouvrirait la possibilité que certains Etats coopèrent là où ils voient des bénéfices mais ne collaborent pas lorsqu’ils n’en voient aucun. Cela remettrait en cause le principe même de l’UE, qui est de peser davantage à 27 que tout seul.

L’Union risque de définitivement se couper de ses peuples si elle ne fait pas preuve d’une capacité tangible à réagir aux chocs qui la secouent. C’est pourquoi il est plus dangereux aujourd’hui de ne rien faire que d’avancer en petits groupes.

Un dernier aspect politique doit également être pris en compte : rien ne bougera véritablement avant l’automne, pour la simple et bonne raison que la France est obnubilée par l’élection présidentielle et que l’Allemagne le sera bientôt également. Or, toutes ces propositions doivent être poussées par la dynamique du couple franco-allemand.