Les Etats fédérés américains, acteurs de la politique étrangère

L’élection du 45ème président des Etats-Unis avance à grands pas, et avec elle les dernières incertitudes quant à l’issue du scrutin, que les récents déboires d’Hillary Clinton ont relancées. Une chose est cependant d’ores et déjà certaine : quel que soit le vainqueur du 8 novembre, le bras de fer entre Etat fédéral et Etats fédérés pourrait être renforcé. Les cinquante Etats de l’Union sont la plupart du temps mentionnés lors des élections comme le moyen purement statistique pour un candidat d’atteindre la Présidence, avec les grands électeurs fournis par chaque Etat. Cependant, bien plus que de simples sous-composantes étatiques, les Etats américains sont des acteurs internationaux relativement importants. Et cette importance est souvent liée au soutien apporté à l’Exécutif et au profil du président, en particulier si celui-ci souffre d’une grande impopularité. Or, nous notons que Donald Trump et Hillary Clinton sont les deux candidats les plus impopulaires depuis que des indicateurs d’opinions existent. De mauvais augure ?

La Constitution, le système électoral et les Etats fédérés

Les Etats sont la composante principale du système politique américain. L’équilibre entre le pouvoir central (gouvernement fédéral) et le pouvoir des entités subétatiques fédérées (les Etats) est garanti et les Etats sont la base du système. Ils fournissent les élus qui officient à l’échelon national avec deux sénateurs par Etats et un nombre proportionnel d’élus à la Chambre des Représentants selon la population, en plus de fournir leurs propres législatures (gouverneurs, assemblées des Etats, maires et autres élus locaux). Les Etats sont également d’une importance vitale puisque le président des Etats-Unis n’est pas élu directement par le peuple mais par un collège de grands électeurs issus des Etats. Ce système indirect permet aux habitants des Etats de choisir les « délégués » qui se déplaceront pour élire le président lors de la Convention Nationale.

Ainsi, les Etats sont des enjeux majeurs pour les dirigeants politiques car ils sont la condition de leur existence politique. Il faut en effet se rappeler que les Etats-Unis ont émergé comme fédération à l’initiative des 13 colonies britanniques émancipées formant ainsi une première confédération des Etats. Dès 1777, les représentants des colonies rédigèrent les Articles de la Confédération qui comptent parmi les textes fondateurs du pays. C’est pourquoi toute tension entre l’Etat central et les Etats fédérés ainsi que les autres entités subétatiques du pays est révélatrice des imperfections du système dans sa globalité.

Une politique étrangère singulière

Des tensions peuvent apparaître entre les Etats fédérés et l’Etat central, poussant parfois les Etats à s’affranchir des directives de l’Etat central en politique intérieure, mais aussi en politique étrangère. Plusieurs exemples indiquent que certains Etats se sont effectivement affranchis en politique étrangère, aidés par l’avis changeant et parfois contradictoire de la Cour Suprême, instance de règlement des litiges.

Au niveau des questions environnementales, les Etats ont d’importantes responsabilités, et peuvent notamment établir des législations environnementales (environ 70 % des politiques environnementales proviennent des Etats). En réaction au refus de George W. Bush d’agir sur la question des changements climatiques, de nombreux Etats, dont la Californie, le Vermont, le Connecticut, le Maine, le Massachusetts, le New Hampshire, la Pennsylvanie, le New Jersey, l’Oregon et Washington, ont ainsi adopté des plans se rapprochant des objectifs du protocole de Kyoto. En 2004, 28 Etats avaient élaboré des stratégies ou des plans d’action visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre. Douze Etats s’étaient associés dans le but de poursuivre devant les tribunaux l’Agence de protection de l’environnement (EPA), pour forcer cette dernière à faire reconnaître les émissions de GES comme des gaz polluants. La Cour suprême a rendu un verdict en avril 2007 qui va dans le sens des revendications des Etats, déclarant que : « Le gouvernement fédéral avait l’autorité pour réguler les émissions de C02 rejetées par les voitures, et qu’il avait failli à son devoir en ne le faisant pas ». Récemment, de nombreux Etats se sont opposés à la signature d’Obama de la COP 21, avec pour effet de limiter la portée des décisions de l’Exécutif.

Les Etats ont également une forte latitude au niveau économique. Selon la Constitution, l’Etat fédéral est le garant du « commerce » international ou interétatique. Cependant, le désengagement de Washington à de nombreux niveaux depuis les années 1980 a laissé aux Etats une plus grande marge de manœuvre pour commercer avec l’étranger et promouvoir leurs intérêts particuliers, notamment en imposant des sanctions. Par exemple, en 1996, le Massachussetts a établi des lois imposant des restrictions aux agences gouvernementales et aux firmes américaines ou étrangères qui font des affaires avec des Etats voyous comme le Myanmar, imposant de choisir entre investir au Massachussetts ou au Myanmar. Cette initiative fut soutenue par de nombreux Etats américains, mais décriée par de nombreuses instances internationales dont l’OMC, ou d’autres acteurs tels que l’UE ou le Japon.

Autre exemple, les Etats se prononcent sur l’immigration clandestine, en violation des lois fédérales sur l’immigration. En 1985, le maire de New-York interdît aux employés de la ville de dénoncer les immigrants illégaux, sauf ceux suspectés de crimes. En 1988, 28 villes et deux Etats ont adopté des mesures favorables aux réfugiés d’Amérique centrale, cible de l’administration Reagan. Un Etat fédéré est en mesure de mener sa propre politique extérieure par son contrôle policier local pour encadrer et limiter l’immigration (comme c’est le cas en Arizona). Les responsables fédéraux, étatiques et locaux coopèrent sur un certain nombre de problèmes soulevés par l’immigration, mais les domaines de conflits et de désaccords sont nombreux. Plusieurs Etats, comme la Californie et la Floride, ont ainsi attaqué le gouvernement fédéral pour se faire rembourser le montant estimé des coûts de l’immigration illégale en termes d’éducation, de santé, et de sécurité.

Une multiplicité d’acteurs locaux

Ce phénomène d’émancipation se retrouve au niveau des localités, villes et comtés. Bien que ces échelons ne soient pas mentionnés dans la Constitution, ils ont un certain pouvoir et une certaine autonomie en politique intérieure mais également en politique extérieure. Plusieurs raisons sont à l’origine de ce phénomène. Certaines localités existaient avant l’Etat lui-même, comme le Connecticut, initialement crée comme une fédération de communautés locales. De plus, elles ont utilisé le processus législatif pour acquérir plus d’indépendance, avec l’apanage des « home rule », règle justifiant leur pouvoir dans les domaines ignorés de la Constitution. Enfin, les localités ont une place importante dans les relations intergouvernementales depuis les années 1960. Par exemple, l’Administration Johnson soupçonnait des Etats de s’opposer aux mesures anti-pauvreté et aux droits civiques. Les fonds fédéraux furent donc versés directement aux villes en évitant l’échelon des Etats.

Les villes jouent un rôle clé dans le développement du phénomène paradiplomatique lié à l’environnement. Leur action est primordiale face aux changements climatiques puisqu’elles ont le pouvoir d’agir localement. C’est aussi le cas dans les secteurs du transport et d’urbanisation, domaines dans lesquels les villes peuvent s’affranchir des directives de l’Etat fédéral ou des Etats. Et elles ne s’en privent pas.

Dans un contexte de polarisation de la vie politique, de très grande impopularité du Congrès (désigné coupable dans les multiples blocages politiques) et d’impopularité assez probable du prochain chef de l’Exécutif, le poids des Etats et d’acteurs locaux sur certains dossiers de politique étrangère pourrait s’affirmer après l’arrivée au pouvoir d’un nouveau président. On imagine ainsi aisément, dans le cas d’une victoire de Donald Trump, des Etats ou des municipalités très progressistes comme la Californie ou San Francisco faire de la résistance. De même, dans le cas d’une victoire d’Hillary Clinton, la polarisation de la vie politique ajoutée au rejet dont fait l’objet l’ancienne First Lady dans certains milieux conservateurs pourrait se caractériser par des blocages. En clair, quel que soit le vainqueur, le bras de fer entre le niveau fédéral et le niveau local pourrait se renforcer, et si le Congrès a incarné depuis toujours la voix du local, d’autres forces émergent et complexifient la tâche de l’Exécutif.