En cas d’adoption des propositions de Donald Tusk par l’UE, le Brexit peut-il être évité ?

Le président du Conseil européen Donald Tusk a présenté aux Etats membres un accord dont l’objectif est d’éviter la sortie du Royaume-Uni de l’UE. Dans quel contexte a lieu cette négociation ?
Début 2013, le premier ministre David Cameron a en effet promis à son opinion publique un référendum sur la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne. Il l’avait proposé en partie du fait d’un calcul électoral domestique. Comme pour le référendum écossais, l’approche était avant tout tactique. Véritable animal politique, Cameron est très performant dans les situations où il est sous pression, mais les risques qu’il prend sont conséquents : disparition stratégique du Royaume-Uni, séparation d’avec l’Ecosse, démonstration que l’intégration européenne est réversible, perte d’influence économique, politique et stratégique de l’Union européenne. C’est du « lose-lose ».
Lorsque le Premier ministre britannique a remporté les élections de 2015, s’est enclenché le processus de renégociation avec l’UE. Cameron a envoyé une lettre à ses homologues européens à l’automne et fait le tour des capitales pour convaincre ses partenaires. Les négociations ont été somme toute plutôt rapides et portaient sur quatre sujets : la question des prestations sociales, donc de l’immigration et de la libre circulation ; la question de l’union toujours plus poussée des peuples et le rôle des parlements nationaux ; la question de la compétitivité et du caractère bureaucratique de l’UE ; et enfin la question du marché unique et de l’Eurozone.
Sur tous ces points, tant sur le calendrier que sur les négociations, Cameron s’en est, comme à son habitude, plutôt bien sorti. Il va pouvoir aller vendre cet accord à son opinion publique, en sachant qu’il y aura un débat entre Etats européens sur le contenu précis des propositions contenues dans la déclaration de Tusk lors du sommet européen du 18 et 19 février, pour savoir s’ils acceptent ce compromis. Ensuite, si tout se passe bien et que cet accord est accepté, Cameron pourrait proposer le référendum le 23 juin afin de soutenir la campagne du maintien du Royaume-Uni dans l’UE.

Pour quel résultat ?
Cameron n’a pas obtenu la limitation des prestations sociales pendant quatre ans, mais a obtenu un autre mécanisme que la Commission a proposé de manière relativement « créative », consistant en un frein d’urgence que le Royaume-Uni pourrait actionner de manière progressive : il n’y aurait pas de prestations sociales au départ mais elles seraient versées par paliers. L’absence de prestations durera donc moins de quatre ans. Ce mécanisme peut être actionné immédiatement par le Royaume-Uni et constitue à mon sens le seul aspect de l’accord qui porte à conséquence de manière tangible. Or cet impact tangible concerne les questions de non-discrimination entre citoyens européens devant les législations sociales, et la libre circulation, qui sont deux principes fondamentaux de l’Union…
Le reste des concessions sont des résultats d’abord politiques, dont je ne suis pas certain qu’elles auront un impact fondamental à court ou moyen terme. Concernant l’ « union toujours plus proche des peuples » et les parlements nationaux, il y a un mécanisme sur la table par lequel les 28 parlements nationaux peuvent contester un projet de loi européen, mais il est peu probable qu’il soit activé. Sur le volet compétitivité, cela fait du bien politiquement de dire que l’UE doit être moins bureaucratique et plus flexible, mais tout le monde est d’accord sur le fond.
Enfin, concernant l’Eurozone, c’était une ligne rouge de la France qui ne souhaitait pas qu’un pays non membre de l’Eurozone puisse avoir une influence ou un droit de veto sur les décisions des pays membres de l’Eurozone. C’est ce qui permet à une partie de l’Europe de s’intégrer davantage si elle le souhaite. Le mécanisme obtenu est assez flou mais doit permettre au Royaume-Uni, avec un quota suffisant d’autres Etats non-membres de l’Eurozone, de pouvoir discuter des décisions prises par les pays membres, si cela affecte les intérêts des pays non membres, par exemple la City.

Un accord est-il envisageable, et l’adoption des propositions de Donald Tusk par l’UE est-elle la garantie d’éviter le Brexit ? Quels sont les enjeux du prochain sommet européen ?
En fait, ces négociations s’adressent à des acteurs très différents, et se jouent essentiellement sur l’irrationnel, beaucoup moins sur la raison et sur les faits. Entre le premier ministre David Cameron, le parti conservateur, l’opinion publique britannique, la Commission européenne, le Conseil européen, l’Eurozone, les opinions publiques des pays de l’UE et le Parlement européen, il s’agit d’une équation avec une multiplicité de variables, qui doit contenter de nombreux acteurs différents, dotés d’intérêts hétérogènes.
La Commission est garante de l’intérêt collectif européen, qui n’est pas de modifier les traités vers davantage de prérogatives nationales. Les Etats membres ont chacun leur ligne rouge, tels les pays de l’Est dont les populations de travailleurs sont visées en filigrane par la question de la libre circulation. Les opinions publiques des Etats membres ne comprendront pas nécessairement qu’un traitement préférentiel soit accordé à l’un des Etats de l’UE. Et il n’y a pas de raison qu’un autre pays membre de l’UE se refuse à demander pour lui-même des prérogatives ou des exemptions propres. Il peut alors y avoir à court ou moyen terme une érosion supplémentaire des principes de fonctionnement de l’Union, qui peut à son tour encourager d’autres Etats membres à les remettre en cause encore davantage. Le Parlement européen, pour sa part, ne verra pas d’un bon œil la dotation des parlements nationaux de prérogatives supplémentaires. Au Royaume-Uni lui-même, étant donné que le débat n’est pas rationnel, cela change très peu les positions des uns et des autres, qui sont déjà arrêtées sur le sujet. L’aile droite du parti conservateur britannique a naturellement dénoncé l’accord, mais cela était attendu.
L’essentiel est que l’accord puisse permettre à David Cameron de faire campagne pour le maintien du Royaume-Uni au sein de l’UE. C’est un véritable atout pour éviter le Brexit, du fait de la stature politique et de la popularité du premier ministre, mais aussi de sa capacité à être efficace sous la pression. Reste que les enjeux sont tout à fait significatifs, et les répercussions potentiellement historiques.