Sortir la lutte contre la manipulation des rencontres sportives de l’impasse politique

La semaine dernière, l’UNESCO et l’ICSS [1] ont invité une cinquantaine d’institutions et d’experts mondiaux, dont l’IRIS, à participer à une réunion privée relative à la lutte contre la manipulation des compétitions sportives. Cet évènement s’inscrivait dans le cadre du suivi de la Conférence interministérielle de l’UNESCO sur le sport « MINEPS V » (Berlin, mai 2013) dont la déclaration finale insistait sur l’importance de « combattre les menaces pesant sur l’intégrité du sport du fait du dopage, de la corruption et de la manipulation des manifestations sportives ». Les acteurs réunis au Qatar avaient ainsi pour mission d’élaborer des actions concrètes et de proposer des solutions pour répondre aux recommandations des signataires de la Déclaration de Berlin.

L’UNESCO et la préservation de l’intégrité du sport, un enjeu sociétal majeur

Le rôle de l’UNESCO dans la gouvernance sportive est méconnu. Pourtant, la première Conférence interministérielle sportive (MINEPS I) qui a instigué la Charte Internationale pour l’éducation physique et le sport remonte à 1978. Elle a été suivie par quatre conférences successives ces 40 dernières années, présentant chacune la feuille de route de l’UNESCO en matière d’éducation physique et sportive. La rencontre MINEPS II (Moscou, 1988) voit l’intégration de la lutte contre le dopage parmi les priorités politiques, aux côtés de considérations traditionnelles comme la promotion de la pratique sportive ou la coopération avec les acteurs du mouvement sportif. MINEPS III (Punta del Este, 1999) comprend, pour la première fois, la notion d’ « intégrité sportive » et insiste sur l’importance de sa préservation. Selon le document final, « les risques qui menacent les compétitions sportives sont la commercialisation excessive, la publicité, le dopage, la violence et le chauvinisme qui déforment, corrompent et discréditent le sport ». Conscients du flou terminologique, les ministres en charge du sport invitent à une réflexion sur la définition du comportement éthique dans le sport. Alors que le MINEPS IV (Athènes, 2004) s’est recentré sur la question du dopage, notamment en chargeant l’UNESCO d’élaborer la Convention internationale pour lutter contre le dopage (adoptée en 2005 et ratifiée aujourd’hui par 183 États), c’est au MINEPS V que la question du « match-fixing » fait distinctement irruption dans les débats ministériels au niveau international. Trois commissions contenues dans la Déclaration de Berlin fixent à cet égard les orientations des États membres de l’UNESCO :
• Commission I : L’accès au sport en tant que droit fondamental pour tous.
• Commission II : Promouvoir l’investissement dans les programmes d’éducation physique et du sport.
• Commission III : Préserver l’intégrité du sport.

Le sport étant un vecteur essentiel de paix et de développement humain, la préservation de l’intégrité du sport est donc devenue une des principales priorités de l’UNESCO. Au sein de la commission III, le match-fixing fait l’objet d’une attention inédite et particulière, répondant ainsi aux scandales de corruption sportive qui se sont brusquement multipliés et aux appels à l’aide des organisations sportives. La Déclaration de Berlin, qui ponctue MINEPS V, aborde le sujet avec des recommandations précises et amorce le travail préparatoire de MINEPS VI qui doit approfondir et concrétiser la lutte contre la manipulation des rencontres sportives. C’est donc dans ce cadre historique et institutionnel que se sont inscrit les débats de la semaine dernière à Doha.

Une préoccupation bienvenue

La lutte contre la manipulation des rencontres sportives ne semble pas, a priori, correspondre aux préoccupations traditionnelles de l’UNESCO, dont le mandat est plutôt de promouvoir le développement de la pratique sportive au niveau mondial, à savoir se concentrer sur le sport amateur, le sport pour tous, et non sur les turpitudes du sport d’élite. Pourtant, l’implication de l’UNESCO sur cette problématique spécifique de la protection de l’intégrité du sport est bienvenue et souhaitable car elle intervient à un moment où, une dizaine d’années après l’éclatement des premières grandes affaires de manipulation de rencontres au niveau mondial, la coordination internationale de la lutte contre les matchs truqués fait défaut. L’enjeu n’est pas uniquement de traduire au niveau mondial le travail pionnier effectué par le Conseil de l’Europe avec sa Convention pour la lutte contre les manipulations sportives [2]. Actuellement, la protection de l’intégrité du sport, de façon générale, est dans une impasse car les trois parties prenantes (secteur sportif, secteur des paris sportifs et États) ne semblent pas encore en mesure de s’entendre sur le rôle précis, les attributs et le financement d’une plate-forme qui viendrait soutenir et coordonner les efforts, nombreux mais épars, actuellement entrepris aux niveaux local, national, régional et mondial.

Trois parties prenantes dos à dos

Même s’ils sont tous concernés par la montée du phénomène du « match-fixing », ces trois types d’acteurs ne partagent pas les mêmes intérêts. Les organisations sportives (fédérations nationales, internationales, comités olympiques nationaux ou internationaux) ont pour objectif premier de sauvegarder l’image, la diffusion et la pérennité de leur(s) discipline(s). Si les principales organisations sportives internationales (FIFA, CIO, UEFA) ont reconnu – tardivement – que le sport est menacé par le crime organisé et qu’elles dépendent de l’aide des autorités publiques, ces organisations refusent de perdre le contrôle de la lutte contre la corruption. Autrement dit, elles cherchent à préserver et renforcer le principe de « l’autonomie sportive », aussi critiqué soit-il, non seulement pour se protéger d’interférences politiques mais aussi pour échapper à la régulation publique. Car ces organisations l’ont bien compris : le problème du match-fixing dépasse l’intérêt du sport. Il s’agit d’une question d’ordre public qui s’intègre dans la lutte contre le développement du crime organisé transnational. Une potentielle prise en main du sujet par les États pourrait à terme menacer l’ « autonomie sportive », à l’heure où le scandale de la FIFA jette une lumière crue sur le problème de la gouvernance – aujourd’hui privée – des organisations sportives internationales.

Autre acteur central, les opérateurs de paris sportifs, ceux par qui les organisations criminelles s’enrichissent et blanchissent de l’argent. Ils ont instauré des systèmes de sécurité interne pour détecter et se prémunir des tentatives de fraude, dont ils sont les victimes. Mais, ils ont une double responsabilité dans la protection du sport : d’une part, car ils puisent leur richesse du sport lui-même, le plus souvent sans rétribution, et d’autre part, car l’attractivité de leur offre de paris (poussée à bout par la concurrence internationale) incite les organisations criminelles à la corruption sportive. Entre les opérateurs légaux, illégaux ou semi-légaux, tous ne coopèrent pas au même titre à la protection de l’intégrité du sport. Trop souvent, la recherche de la légalisation de leurs activités et/ou la sauvegarde de leurs parts de marchés et leurs marges demeurent leur priorité.

Enfin, les États et leurs incarnations nationales ou internationales (police, justice, régulateurs des paris sportifs, ministères des sports) sont le troisième type d’acteur impliqué dans la discussion. Ce sont eux qui ont mis le plus de temps à réagir et qui encore aujourd’hui peinent à traduire les déclarations en action. La Convention du Conseil de l’Europe contre la manipulation des compétitions sportives de 2014 n’a vu qu’une seule ratification à ce jour. Plusieurs facteurs expliquent la tiédeur de la réaction étatique au niveau international. Tout d’abord, les contraintes grandissantes sur les finances publiques fragilisent les capacités des autorités policières, judiciaires et sportives. La lutte contre le crime organisé a également souffert de la priorité stratégique accordée à l’anti-terrorisme depuis le 11 septembre, et lorsque ce n’est pas le cas, certains États préfèrent concentrer leurs ressources contre d’autres phénomènes criminels (par exemple la corruption politique, la cybercriminalité, le trafic de drogue, etc.). Ainsi, les rares forums et cadres de coopérations sécuritaires internationaux (Interpol, GAFI, UNODC par exemple) ne sont pas en mesure aujourd’hui de répondre à l’ampleur et à l’urgence de la menace criminelle qui touche le sport. De plus, le désengagement progressif des États en ce qui concerne la régulation du sport au niveau international les place aujourd’hui en situation d’infériorité politique face aux organisations sportives. D’où leurs difficultés à affronter les sujets centraux de la gouvernance du sport comme la protection de l’intégrité.

Ainsi, où en est-on dans la lutte contre le match-fixing ?

Trois constats peuvent être dressés. Tout d’abord, en raison de l’implication d’une telle diversité d’acteurs et d’intérêts pas forcément alignés, la lutte contre le match-fixing ressemble aujourd’hui à une vaste mosaïque d’initiatives individuelles prises soit au niveau national (lancées par une organisation sportive ou de l’autorité publique), soit au niveau d’une fédération (nationale ou internationale). Les résultats de ces initiatives, qu’il s’agisse de programmes de prévention, de régulation et de surveillance des paris, de codes législatifs ou disciplinaires, ne peuvent que rarement être mesurés. Mais, ils révèlent en tous les cas une grande hétérogénéité entre États et disciplines sportives, comme l’avait souligné le programme européen mené par l’IRIS entre 2012 et 2014.

Le deuxième constat est celui du manque de coordination internationale. Aujourd’hui, il n’existe aucun cadre centralisé de coopération, aucun vecteur officiel et fiable d’échange d’informations, aucun effort d’homogénéisation des lois et pratiques. Ce constat est préjudiciable dans la conduite et la résolution d’enquêtes, qui, comme souvent dans le cas de la manipulation de rencontres, impliquent de nombreuses juridictions. Une telle forme centralisée de coordination n’est pas seulement nécessaire entre juridictions mais primordiale pour faciliter les relations entre les trois secteurs précités (États, sport, opérateurs de paris sportifs).

Enfin, le troisième constat est celui que les scandales de manipulation des compétitions sportives continuent à apparaitre dans le monde entier. Rien que ces dernières semaines par exemple, des nouvelles révélations ont affecté la première division de football néerlandaise, la deuxième division italienne, la première division serbe, des joueurs de tennis polonais et italiens, alors que des procureurs belges viennent de révéler l’existence d’un vaste réseau international de trucage de matchs de tennis de seconde zone.

Favoriser l’initiative publique

La réunion organisée par l’UNESCO et l’ICSS était donc nécessaire pour faire le point sur l’impasse qui touche actuellement la lutte contre la manipulation des compétitions sportives au niveau national et international et de discuter de solutions concrètes. Les débats se sont orientés autour de 4 thèmes centraux : le dialogue et la coopération, l’échange d’informations, les modalités d’une plate-forme (formelle ou informelle) internationale et la prévention. Un des axes privilégiés de développement était de chercher à utiliser des instruments déjà existants (notamment les deux conventions de l’UNODC contre la Corruption et le crime organisé), mettre en valeur les bonnes pratiques existantes sur les différents domaines et établir des synergies avec les luttes contre d’autres formes de criminalité organisée.

Pour cela, il faut un acteur central et, en attendant la mise en place d’une structure formelle ou informelle de coordination, l’investissement de l’UNESCO est une bonne nouvelle. Malgré la lenteur et l’extrême précaution de la diplomatie multilatérale, malgré les difficultés financières de l’UNESCO suite au gel de la contribution annuelle américaine (qui équivalait à 25% du budget de l’organisation), l’initiative internationale doit en effet venir du secteur public. Car, ce sont les États qui délivrent des licences aux opérateurs de paris sportifs et encadrent leur activité, car les organisations sportives ne sont pas plus indépendantes des États que ne le sont les entreprises, et car les services de police et de justice demeurent des exercices de la souveraineté nationale. La mondialisation a beau révolutionner le fonctionnement du sport, des paris sportifs et du crime organisé, c’est encore l’État qui est le garant de l’ordre public et de la sécurité. La lutte contre la manipulation des compétitions sportives n’est pas tant nécessaire et urgente pour préserver l’intégrité du sport ou protéger l’activité des paris sportifs, mais bien pour protéger l’intégrité et la sécurité de nos sociétés face à la menace grandissante du crime organisé transnational. Celui-ci profite de la mondialisation des technologies et des transports, du manque de moyens de nos services de sécurité et de la faible coordination policière internationale pour investir tant de secteurs de nos sociétés, y compris le sport. En engageant les États, la lutte contre le match-fixing peut ainsi servir d’avant-garde dans la refonte de la gouvernance du sport telle qu’elle est d’ailleurs rendue nécessaire par les dérives des fédérations sportives internationales comme la FIFA ou la démesure des grands événements sportifs internationaux comme les Jeux Olympiques ou la Coupe du monde de football.

[1] International Center for Sports Security, think-tank qatari.
[2] Ouverte à signature en septembre 2014, elle compte 21 signatures et 1 ratification au 21/09/2015.