Lisbonne, ou le désenchantement de l’Europe de la défense.

A vrai dire, on aurait pu s’en douter dès la parution en 2003 de la stratégie de sécurité de l’UE, dite stratégie « Solana »: l’absence totale d’originalité de ce document, qui se contentait de recycler les lieux communs stratégiques du moment à la sauce bruxelloise, qui se gardait bien d’identifier de manière précise quelque menace que ce soit, et qui surtout n’évoquait qu’en passant la dimension militaire de la sécurité, n’augurait rien de bon. Mais le coup fatal est venu d’ailleurs. Paradoxalement, ce sont les élections européennes de 2004 qui auront sonné le glas : le piètre résultat des élections britanniques, qui donnèrent un clair avantage aux eurosceptiques, fit sentir le vent du boulet aux oreilles de M. Blair, qui comprit ce jour-là qu’il ne se maintiendrait jamais au pouvoir en menant une politique pro-européenne. La Grande-Bretagne fit donc un virage à 180°, et revint à sa politique européenne traditionnelle d’adhésion obstructive. Cela ne suffira pas au parti de M. Blair pour sauver la mise lors des élections législatives de 2005, mais le mal était définitivement fait. Et ce ne sont pas les « non » français et néerlandais au processus de ratification du traité constitutionnel en 2005 qui devaient arranger les choses, bien évidemment. Car, enfin, que pouvait bien être cette prétendue politique de sécurité et de défense d’une Union qui traversait une aussi sérieuse crise politique, voire existentielle ? Certes, on continua à lancer des opérations extérieures, dont plusieurs avec succès, mais à l’évidence, la foi politique n’y était plus : la réticence des Européens à se lancer dans davantage d’opérations de quelque envergure ; le constat toujours plus clair de leur manque d’appétence collectif pour la défense ; leur déficit chronique en capacités militaires, devenu structurel ; le refus obstiné de doter l’Union des capacités de planification et de conduite d’opération militaires qui lui font défaut ; et enfin, le constat amer de l’impossibilité de faire véritablement décoller l’Agence européenne de défense, en ont été les signes les plus clairs.

Le cas de l’Agence européenne de défense nous semble particulièrement significatif. Cette agence devait être l’outil de la manifestation de la dynamique politique des années 2000-2003 : agence hors norme dans le paysage bruxellois, son comité directeur était composé des ministres de la défense en personnes, qui devaient y imprimer leur vision politique. Elle était en quelque sorte à la fois la clé de voûte et le fer de lance de la toute nouvelle construction européenne en matière de défense. Quelques années après, la graine semée en 2003-2004, loin de devenir le bel arbre que beaucoup espéraient, est restée sans doute sinon à jamais, du moins durablement un bonzaï. L’obstruction systématique des britanniques, aidés il faut le dire dans leur travail de sape par l’apathie de la plupart des autres Européens, sauf bien entendu de la France, a eu raison de ce beau projet.

Mais Lisbonne vint, dira-t-on. En effet, l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne en 2010 devait venir à la fois parachever l’édifice et relancer la dynamique européenne. Las, il n’en est rien, et sa mise en œuvre semble au contraire donner le coup de grâce à une Europe de la défense déjà languissante.

On nous objectera que le traité comporte une clause d’assistance mutuelle forte. Celle-ci (article 42 §7 du TUE) se lit ainsi : « Au cas où un État membre serait l’objet d’une agression armée sur son territoire, les autres États membres lui doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir […] ». Ceci est bel et bon, mais aussitôt spécifié par deux dispositions importantes qui confinent l’application de cette clause dans le champ « conforme aux engagements souscrits par certains États membres au sein de l’OTAN » et assurent qu’elle «n’affecte pas le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense des États membres » et notamment de « certains d’entre eux ». En clair, la clause d’assistance mutuelle, qui aurait pu fonder le début d’une défense collective au sein de l’Union, ne s’appliquera que lorsque les Etats-membres auront décidé de se passer de l’OTAN. On ne saurait, à notre avis, mieux signifier à l’Union européenne l’horizon indépassable qui lui est assigné, et qui restera donc, en gros, celui des tâches de Petersberg.

On nous montrera aussi la possibilité d’établir une « coopération structurée permanente » (CSP) dans le domaine de la défense. Qu’on ne se méprenne pas. Cette clause constitue un résidu des rédactions anciennes du traité, lorsque ses premiers rédacteurs avaient voulu y inclure un dispositif moteur de la construction de l’Europe de la défense, offrant la possibilité pour quelques Etats d’aller de l’avant, sans attendre ceux qui seraient moins prêts ou moins pressés. Ce dispositif se voulait à la fois inclusif, tous les Etats qui s’engageaient « à avoir des critères plus élevés de capacités militaires et [à souscrire] des engagements plus contraignants en vue de missions les plus exigeantes » étant invités à entrer dans cette coopération structurée ; et à la fois exclusif, puisqu’il permettait à ces mêmes Etats d’exclure éventuellement tel ou tel autre Etat qui ne voudrait pas d’engager. De fait, tout ce dispositif se révèle aujourd’hui inutile et inadapté. Les Européens ont amplement montré, en développant leurs opérations extérieures selon des formats ad hoc, et en instituant une Agence européenne de défense où le « à la carte » et le « sur mesure » ont toute leur place, qu’ils n’avaient pas besoin d’une CSP pour avancer rapidement dans la coopération si et quand ils le voulaient. Le problème est qu’aujourd’hui, ils ne veulent pas aller plus loin. Au fond, avec les 24 opérations déjà réalisées, n’ont-ils pas fait le tour de ce qu’ils étaient politiquement prêts à -et techniquement capables de- faire ensemble ? La CSP est donc devenu l’outil inutile d’une politique qui n’ira pas plus loin.

Quant à la création du service européen d’action extérieure (SEAE) et à la désignation d’une vice-présidente de la commission – haute représentante -, force est de constater qu’elles laissent dans l’ombre le devenir des fonctions et organes militaires de l’Union, relégués dans une périphérie floue de l’organigramme, place qui semble bien correspondre au peu d’appétence pour les affaires militaires de la structure de gouvernance qui se met en place. La dimension civile de la gestion des crises s’y est définitivement imposée devant (contre ?) la dimension militaire. Quant enfin à l’agence européenne de défense, il semble bien que, à la faveur des dernières nominations, elle soit devenue une eurocratie bruxelloise de plus, la technostructure l’ayant emporté sur la vision politique, absente dans sa dimension collective.

Triste panorama donc, que celui de l’Europe de la défense après le Traité de Lisbonne.

Mais il y a eu un autre « Lisbonne » : celui du dernier sommet de l’OTAN. On ne peut qu’être frappé par la différence de dynamique. Là où nous voyons une Europe de la défense en défaisance, nous voyons une OTAN qui retrouve légitimité et vigueur. Sous l’impulsion d’un nouveau secrétaire général dynamique et volontaire, les Alliés ont doté l’OTAN d’un nouveau concept stratégique solide, qui ouvre en particulier tout grand à l’Alliance la dimension civile de gestion des crises, alors même que la dimension réellement militaire semble de moins en moins en vue pour l’UE. Les Alliés ont lancé une profonde et vigoureuse réforme de l’organisation et de ses agences, quand l’UE semble devoir investir toute son énergie dans les ajustements bureaucratiques internes. L’Alliance se voit confier un ambitieux programme de défense anti-missiles balistiques, alors que l’Agence européenne de défense est toujours à la recherche de véritables programmes de coopération significatifs.

Bref, il y a bien deux « Lisbonne » : un qui semble marquer le chant du cygne de l’Europe de la défense, et l’autre qui semble indiquer que cette défense européenne, c’est bien désormais l’OTAN qui en a la charge.

L’auteur de ces lignes a abondamment travaillé, dans le cours de sa carrière, aussi bien avec l’une et l’autre organisations, que ce soit dernièrement comme principal négociateur français pour la création et le pilotage de l’agence européenne de défense, ou comme président français du groupe de haut niveau sur la contre-prolifération à l’OTAN, notamment. Il ne saurait donc être suspect d’entretenir un quelconque biais à l’égard de l’une ou l’autre. Il ne peut néanmoins qu’être frappé par la soudaineté avec laquelle les vents ont changé. En quelques courtes années, l’OTAN semble s’être imposée comme l’organisation de référence pour la défense européenne. A la bonne heure !… Après tout, c’est bien à elle que nous devons les six ou sept décennies de paix qu’a connues notre continent. Mais il n’est pas sûr qu’on en ait tiré en France toutes les conséquences, en particulier dans le domaine crucial de l’industrie et de la technologie de défense. La « Pax americana » a probablement un prix …, que les Européens devront bien un jour acquitter. Et dans le domaine de la défense, ce ne sera bientôt plus eux qui battront la monnaie pour le payement de cette dette.

Robert Ranquet est ingénieur général de l’armement, actuellement directeur adjoint de l’Institut des Hautes Etudes de Défense Nationale (IHEDN) à Paris. Il n’exprime ici que ses vues personnelles, qui ne constituent en aucune façon une position officielle de l’Institut ni du gouvernement français.