L’Union européenne sous l’influence des grands États

Car l’Union européenne pâtit depuis plusieurs années d’une inanité profitant aux grands États pour imposer leur pragmatisme purement interétatique. Révélatrice de ce déséquilibre, la notion de directoire, usitée par les petits États et relayée parfois dans les médias européens, traduit une inquiétude générale quant à l’avenir de l’Europe.

Ainsi, pour une large part de la presse européenne, M. Van Rompuy ne possède pas l’étoffe et l’expérience nécessaire pour imposer un leadership réel sur le Conseil européen. En nommant cette personnalité sans grande expérience internationale et originaire d’un petit pays de l’Union, le Conseil s’assurerait une présidence faible, inapte à remettre en question l’ordre actuellement établi qui favorise pour une grande part les grands États. D’autant que cette nomination résulte en partie du soutien de dernière minute de Paris et Berlin en faveur du Belge (les Britanniques s’obstinant à appuyer M. Blair). Car l’Union européenne connait depuis plusieurs années déjà un déséquilibre certain entre ses deux composantes majeures : un fonctionnement supranational d’une part, basé sur l’intégration communautaire et une pratique intergouvernementale d’autre part, fondée sur la coopération interétatique. Dès les débuts de l’intégration européenne, l’équilibre entre supranational et intergouvernemental s’est révélé être la clé de la spécificité communautaire. Ni un super État fédéral, ni une simple organisation internationale, l’Union européenne est parvenue à s’ancrer solidement dans l’économie mondiale et sur la scène internationale grâce à cet équilibre. Cependant, les élargissements successifs, diluant l’influence des États et en particulier des plus grands, l’affaiblissement patent de la Commission européenne, ne parvenant plus à incarner le leadership naturel qui servait de moteur à l’UE, ou encore l’inaptitude de l’Europe à former une force politique crédible ont tôt fait de fragiliser cet équilibre. Les États privilégient les pratiques intergouvernementales et renforcent la position du Conseil de l’UE dans le triangle institutionnel. Ces relations directes, d’État à État, bouleversent le schéma classique aux dépens de l’approche supranationale.

L’existence d’un directoire des grands États : une réalité ?

Ainsi entend-on régulièrement de vives critiques à l’encontre des « grands États » européens qui, par leurs recours excessifs à la coopération traditionnelle, outrepasseraient le fonctionnement communautaire pour orienter l’Union européenne conformément à leurs intérêts de grands pays. L’influence de la Grande-Bretagne, la France et l’Allemagne serait telle que les pays moins puissants y voient une domination sans partage dans l’Union européenne contemporaine, pourtant fondée sur des principes d’égalité et de respect de la souveraineté de chacun. A ce titre, ces trois Grands sont parfois accusés de former un directoire, en référence directe à l’histoire politique européenne. Cette notion renvoie de fait aux siècles passés du continent, au cours desquels il fut sous la coupe réglée d’une poignée d’États. Les quelques grands monarques et empereurs d’Europe, souverains en leur territoire, s’accordaient sur le partage du continent entier, modelant les frontières à leur convenance, pour défendre leur intérêt national tout en préservant un équilibre entre leur puissance. Du traité de Westphalie en 1648 jusqu’au traité de Versailles de 1919 en passant par le congrès de Vienne de 1815, les exemples ne manquent pas.

Aujourd’hui au sein de l’UE, les « petits » États agitent régulièrement le chiffon rouge d’un retour au directoire d’antan, afin d’alerter l’opinion et de freiner les ardeurs de cette poignée de grands États. Car l’influence des grandes puissances européennes sur l’Union est indéniable. Aucune politique ne peut s’établir sans leur consentement et à eux seuls, ils sont susceptibles de bloquer tout un processus. Mais au-delà de leur influence naturelle, Paris, Londres et Berlin ont parfois recours à des pratiques non conventionnelles dans le système européen, que l’on peut aisément apparenter à une forme moderne de directoire. A titre d’exemple, la Belgique, le Luxembourg ou les Pays-Bas questionnent depuis près de dix ans ces trois Grands sur leurs rencontres tripartites parfois tenues en préalable de conférences intergouvernementales ou de réunions du Conseil européen. De l’aveu même des chefs d’État et de gouvernement français, britannique et allemand, ces entrevues leur permettent de discuter des grandes thématiques européennes, tout en se défendant d’entretenir une quelconque forme de directoire (1). Un autre cas retiendra notre attention, celui de M. Nicolas Sarkozy. Il affirme le rôle de leader de la France et privilégie une approche pragmatique parfois au détriment du système institutionnel jugé trop lourd et insuffisamment réactif. En témoigne ses déclarations préconisant le recours à un directoire formé par les six plus grands États de l’UE, vision explicitée dès avant son élection de 2007 (2). Sa conduite de la présidence française de l’Union de 2008 vint ensuite étayer ses dires. Les rencontres individuelles, les interventions immédiates et non concertées qui ont émaillées cette présidence illustrent parfaitement cette consécration de l’intergouvernemental, au détriment de l’approche communautaire. La formation d’un directoire fut ainsi dénoncée collégialement lorsque M. Sarkozy décida de réunir les quatre membres européens du G8 pour une concertation d’urgence face à la crise financière puis économique. Cette présidence française, par ses pratiques, permit sans doute d’être efficace sur certains points précis, mais elle conforte l’Union européenne dans son orientation actuelle, par trop intergouvernementale. Le danger de cette tendance, tout comme le recours abusif à un directoire des grands, se situe à terme dans l’impossibilité de s’entendre durablement et de parvenir finalement au moindre consensus, chaque État se repliant sur la défense de son intérêt national.

Vers le renforcement de l’Europe intergouvernementale ?

Cette menace persistante du directoire, agitée par les petits États européens, révèle leur inquiétude palpable quant à l’avenir de l’esprit communautaire européen, engagé sur la voie de l’appauvrissement, faisant fi du cheminement historique et politique si spécifique de l’Europe. Toutefois l’identification du partage entre intergouvernemental et supranational en tant qu’affrontement constant s’avère erronée. En réalité, cet équilibre fonde l’Union européenne et son système d’intégration si particulier. Le maîtriser demeure un objectif de premier ordre pour assurer un système institutionnel efficace. Ce rôle revient notamment au traité de Lisbonne. Mais un certain scepticisme quant à la portée réelle de ce texte pour l’avenir de l’Union européenne peut finalement se révéler de mise. Car si nombre d’innovations s’avèrent plus que bienvenues, son entrée en vigueur aura toutefois bien des difficultés à renverser la balance penchant lourdement pour le moment vers des pratiques purement intergouvernementales. Tant que les États les plus influents demeureront crispés sur leurs intérêts propres et des méthodes non-conformes à l’esprit communautaire, aucune vague nouvelle d’approfondissement ne pourra émerger. Cette tendance au repli sur l’intérêt national prive l’Union de nouveaux grands projets d’intégration, la monnaie unique semblant en être le dernier succès marquant. En cette période de célébration de l’unité européenne, il conviendrait de convertir ces paroles en actes et de s’ouvrir à nouveau à une dynamique européenne héritée des pères fondateurs.

(1) A titre d’exemple, voir les conférences de presse faisant suite à ces réunions le 20/09/03 et du 18/02/04. Disponible en ligne sur le site de l’Elysée, dans les archives de la présidence de M. Jacques Chirac, section conférences et points de presse :
http://www.elysee.fr/elysee/elysee.fr/francais_archives/interventions/conferences_et_points_de_presse/les_conferences_et_points_de_presse_du_president_de_la_republique.12322.html.
(2) SARKOZY Nicolas, « France for a more ambitious Europe », European view, volume 2, automne 2005, pp. 147-152. Disponible en ligne : http://www.epp.eu/subpagina.php?hoofdmenuID=7&submenuID=61.