La position de la Chine dans les négociations sur l’après-Kyoto
Tribune
16 novembre 2009
Le poids de la Chine dans les rejets de dioxyde de carbone mondiaux s’explique par la forte dépendance de l’économie chinoise vis-à-vis du charbon ; 80% de l’approvisionnement énergétique de l’économie chinoise est fondée sur le charbon, source énergétique la plus polluante à ce jour. De plus, la forte croissance économique chinoise et son mode de développement fulgurant provoquent un exode rural massif (1) et l’urbanisation participe également à la rapide hausse des émissions de gaz carbonique chinoises ces dernières décennies. Le modèle de développement chinois a déjà engendré de profonds déséquilibres écologiques au niveau local. La Chine compte treize des vingt métropoles les plus polluées au monde, les pluies acides se sont multipliées sur une grande partie de son territoire et de nombreuses terres sont touchées par la désertification. Les contraintes de la croissance chinoise sur les ressources et l’environnement local ont progressivement poussé Pékin à tenter d’infléchir ses émissions de carbone. Le onzième plan quinquennal (2006-2010) puis le National Climate Change Programme (2007) ont pour la première fois établi des standards sur les nouvelles capacités industrielles ainsi que des objectifs de réduction des consommations énergétiques. Des investissements importants ont également été dirigés vers les énergies renouvelables (2).
Cependant les ambitions de Pékin restent entravées par une difficile application des mesures centrales au niveau local. Les provinces chinoises sont soucieuses de conserver leur compétitivité et le morcellement du tissu industriel ne favorise pas une traduction homogène des règles. En outre, le ministère de la Protection de l’Environnement (MEP) dispose de peu de moyens humains et financiers face à l’ampleur de la tâche. A ces contraintes il faut ajouter le peu de lisibilité dans le développement futur de l’économie chinoise, qui réduit les possibilités de calcul des émissions et des restrictions possibles de la part de la Chine.
Les difficultés de Pékin à mettre en place une politique environnementale efficace au niveau national s’accompagnent de l’absence de restrictions d’émissions pour la Chine au sein du régime climatique international mis en place à Kyoto. La Chine a ratifié le Protocole de Kyoto en août 2002. Grâce à son statut de pays en développement, elle ne fait pas partie des pays de l’Annexe I du protocole contraints à des quotas de réduction d’émission, et n’est donc soumise à aucune obligation formelle dans la lutte contre le changement climatique. Pourtant la Chine tient un rôle important dans le Protocole de Kyoto grâce au « mécanisme de développement propre » (MDP) qui lui permet d’accueillir des investissements originaires de pays industrialisés pour des projets environnementaux sur son sol et d’allouer ainsi des crédits d’émission supplémentaires à ces pays industrialisés. Ce procédé concède à ces derniers une alternative pour atteindre leur objectif de réduction et génère des investissements dans des projets environnementaux dans les espaces non-développés. La Chine a conduit une politique volontariste visant à favoriser l’accueil de ces investissements et est aujourd’hui le premier récepteur de MDP (60% du total des MDP). Mais ce système des MDP n’est pas suffisamment ambitieux et combiné à l’absence de quotas d’émissions assignés à la Chine, le Protocole de Kyoto n’a pas réussi à limiter l’augmentation importante des émissions depuis le territoire chinois.
Le caractère extraordinaire de la croissance économique chinoise fait de la Chine un élément-clé de la lutte contre le réchauffement climatique. Non seulement la Chine est la première source d’émissions de gaz à effet de serre au monde mais l’écart se creuse chaque année puisque les deux tiers du taux de croissance des émissions de carbone mondial incombent à la Chine (3).
Le discours chinois dans les négociations climatiques : rhétorique développementaliste et rejet de la responsabilité du réchauffement sur les pays du Nord
Face aux critiques récurrentes à l’égard de sa position de pollueur-non payeur, Pékin avance à la fois son droit au développement et les efforts entrepris dans la décarbonisation de son économie. Un des arguments forts de la Chine est de désigner les pays industrialisés comme coupables « historiques » de la dégradation environnementale et détenteurs des capacités de lutte et d’adaptation face au réchauffement climatique. A l’instar des pays en développement, la Chine entend donc rester en dehors de tout traité international contraignant (avec des obligations chiffrées de réduction d’émissions) et demande aux pays développés de financer la lutte contre le réchauffement dans le reste du monde. La Chine s’est constamment alignée sur les pays en développement (PED) afin de maintenir son statut dérogatoire dans les engagements du Protocole de Kyoto. La Chine est un des porte-paroles du Groupe des 77, qui regroupe 130 Etats non-industrialisés. Ceux-ci comptent sur le poids diplomatique de la Chine pour défendre leurs intérêts dans la géopolitique du climat.
Lors de la Conférence de Poznan (décembre 2008), Pékin a fait de l’engagement des pays industrialisés sur des objectifs de moyen terme un préalable à la décision d’objectifs mondiaux de long terme. Elle a milité pour leur assignation à des réductions d’émissions à hauteur de 25 à 40% pour 2020 par rapport à 1990. Elle sollicite également une mise à contribution unilatérale de ces mêmes pays en matière de transfert financier et technologique afin d’aider les PED à faire face aux coûts des mesures d’atténuation et d’adaptation au changement climatique (4). Elle est par ailleurs opposée à toute taxe carbone aux frontières destinée à réajuster les conditions de concurrence entre les pays développés et les PED. La proposition de législation climatique Waxman-Markey en débat au Congrès américain prévoit de taxer les importations de produits dont la fabrication est hautement émettrice de carbone. Pékin est fortement opposée à ces taxations et renie sa responsabilité dans les rejets de gaz à effet de serre. La délégation chinoise dans les négociations sur le climat a proposé en mars 2009 de comptabiliser les émissions de carbone selon les lieux de consommation des produits et non selon leurs lieux de production (5). Ceci serait largement bénéfique à la Chine dont un tiers de la production industrielle est voué à l’export. Mais les pays développés s’opposent radicalement à une telle redéfinition des modes de calculs des émissions.
En dépit des différentes pressions, la Chine ne compte pas se désolidariser des PED. Le 22 octobre 2009 la Chine et l’Inde ont signé un accord de coopération en matière de politique environnementale et ont réaffirmé leur rejet de tout objectif contraignant d’émissions carboniques, continuant à désigner les pays industrialisés comme premiers coupables du réchauffement climatique.
Comment contraindre la Chine ? Pressions et perspectives en vue de Copenhague et l’après-Kyoto
La situation diplomatique actuelle est inconfortable pour une Chine qui symbolise à elle seule l’hétérogénéité et les dissensions au sein du G77. Entre les pays émergents (BRIC), les pays les moins avancés (PMA) ou encore les pays de l’OPEP, les responsabilités dans le réchauffement climatique, les intérêts et les moyens de lutte contre les émissions de carbone divergent et menacent l’unité du groupe dans la négociation à l’approche de Copenhague. Par ailleurs, l’augmentation du taux d’émission de CO²/hab. et du PIB/hab. chinois remet de plus en plus en cause la rhétorique développementaliste de la Chine dans la géopolitique du climat. L’étau se resserre autour de la diplomatie chinoise qui sait qu’elle ne pourra pas sauvegarder pendant très longtemps la situation avantageuse dont elle bénéficie actuellement sous le Protocole de Kyoto. Même si Copenhague échoue à former un système contraignant de baisse des émissions, il apparait de plus en plus évident qu’un tel système devra être mis en place après l’échéance de Kyoto, en 2012. De ce fait, les négociateurs chinois se crispent sur leurs positions et accusent les pays développés de saborder Copenhague en voulant enterrer le système de Kyoto. Dans sa prise de position pour l’application de la Feuille de route de Bali en mai 2009, la Chine a demandé à ce que les pays développés s’engagent à réduire collectivement leurs émissions d’au moins 40% en 2020 par rapport à 1990 et uniquement sur les territoires nationaux (sans les mécanismes de flexibilité pourvus par les MDP) (6).
Entre la volonté d’asseoir son développement économique en cours, son attachement au groupe des pays en développement et la nécessité d’alléger les pressions diplomatiques liées à l’approche du sommet de Copenhague, la politique climatique chinoise oscille au nom du pragmatisme. Beaucoup d’observateurs considèrent qu’une ouverture de la diplomatie climatique chinoise peut se faire dans un cadre plus restreint, en particulier dans celui de la coopération sino-américaine (le « G2 »). La visite d’Obama en Chine ces jours-ci doit permettre un « nouveau départ historique » dans les relations bilatérales, selon le ministre des Affaires étrangères chinois He Yafei (7). Le climat sera un élément du nouveau cadre de négociation du tandem Chine-Etats-Unis, responsable de plus de 40% des émissions globales. Face à l’éventuelle impasse des négociations multilatérales, les Etats-Unis peuvent tenter d’engager la Chine dans des négociations climatiques bilatérales, ou trilatérales avec l’Union européenne. Une coopération ouverte avec les pays industrialisés constitue un préalable nécessaire à une réussite des négociations climatiques et à l’établissement d’un régime contraignant pour l’après-Kyoto.
(1) Chaque année 10 millions de personnes migrent de la campagne vers la ville, alors qu’un consommateur urbain consomme trois plus d’énergie qu’un rural (B. Barreau & J. Buba, « La Chine dans le processus de Copenhague : la difficile inclusion d’un grand émergent », in Politique Climatique : une nouvelle architecture internationale, p.227, juin 2009).
(2) Ibid, p.230.
(3) Les émissions de carbone chinoises croissent chaque année de 8%. Netherlands Environmental Assessment Agency, 2008. http://www.pbl.nl/en/publications/2008/GlobalCO2emissionsthrough2007.html
(4) The Guardian, 8 décembre 2008.
(5) The Guardian, 17 mars 2009.
(6) Implementation of The Bali Roadmap, National Development and Reform Commission, 20 mai 2009. http://en.ndrc.gov.cn/newsrelease/t20090521_280382.htm
(7) AFP, 6 novembre 2009.