L’UE et sa compétitivité durable : Mercosur ou agriculture ?

Les négociations pour un traité de libre-échange entre l’Union européenne et le Mercosur (Marché commun du Sud, composé du Brésil, de l’Argentine, de l’Uruguay, du Paraguay et de la Bolivie), entamées depuis les années 2000, ont franchi une étape majeure le vendredi 6 décembre. Ursula Von der Leyen, présidente de la Commission européenne, a en effet annoncé à l’occasion d’un déplacement à Montevideo que les deux parties avaient « conclu les négociations en vue d’un accord ». Celui-ci suscite cependant des divisions au sein de l’UE, avec des pays comme la France exprimant fermement leur opposition. Comment expliquer la si longue durée de ces négociations ? Pourquoi revient-il sur la table en 2024 ? Quelles sont les raisons des divisions à son sujet ? Les questions agricoles sont-elles les seules à faire débat ? Les réponses de Sébastien Abis, chercheur associé à l’IRIS et directeur du Club DEMETER.

Le traité de libre-échange UE-Mercosur est en discussion depuis les années 2000. Comment expliquer la difficulté des négociations ?

Vous avez raison, parlons d’abord d’agenda dans ce dossier. Primo, cela fait un quart de siècle que cet accord commercial est discuté, mais le monde a bien changé depuis. Cela vaut pour l’UE, élargie à 27 États membres là où il y en avait 15 en 2000, et qui s’interroge sur sa destinée géopolitique dans un siècle qui pourrait la décentraliser du grand jeu stratégique. Cela vaut pour les nations sud-américaines membres du Mercosur: Brésil, Argentine, Uruguay, Paraguay, rejointes récemment par la Bolivie, sachant que le Venezuela en a été écarté depuis 2016. Il s’agit donc d’une longue discussion, qui a parfois perdu de sa consistance à mesure d’être sans cesse étirée dans le temps.

D’ailleurs, secundo, cet accord avait été annoncé comme parachevé en juin 2019 par la Commission européenne, non sans certains doutes alors sur le fait que le libre-échange à l’ancienne, c’est-à-dire comme prôné au tournant du millénaire, constituait encore une panacée. Il faut insister sur ce point : la prudence à propos d’une mondialisation heureuse et d’un libéralisme gagnant-gagnant est montée en puissance dans les agendas politiques de très nombreux pays dans le monde dans la décennie 2010. Tout comme les questions climatiques, qui ont fait irruption dans le champ des relations internationales et commerciales. L’UE n’a pas échappé à cette tendance, elle en a même été motrice. Résultat, le processus avec le Mercosur a été suspendu. Souvenons du contexte qui s’emballe alors en 2019 et 2020 : critiques et tensions fortes avec le président brésilien de l’époque Jair Bolsonaro, accusé de laxisme sur la déforestation de l’Amazonie, élections européennes et changements de personnes à la tête des différentes institutions communautaires, irruption du Covid-19 et coup d’arrêt brutal aux échanges internationaux.

Tertio, les conséquences de cette bascule créée par la pandémie : si le village planétaire s’avérait être une formule excessive pour envisager la marche mondiale inévitable, l’année 2020 avec le Covid entraîne un autre excès à l’opposé : l’idée que la place du village serait le point idéal de nos rendez-vous sociaux ou commerciaux. Loin de moi ici l’idée de dire qu’il ne fallait pas remettre l’intérêt de productions locales et de révisions en termes de chaînes de valeurs pour trop étirées, risquées géopolitiquement et parfois insensées écologiquement. Mais le Covid a provoqué une relocalisation des états d’esprit ; ce repli sur soi a été d’ailleurs été stimulé par des discours aux extrêmes qui expliquent volontiers qu’il faille appliquer la recette du confinement sanitaire (s’isoler pour protéger les autres) sur le terrain politique : fermons boutique pour ne pas se mélanger et préserver des identités ou stoppons les échanges pour tuer la croissance et cultiver le mythe d’une autarcie joyeuse.

S’il a été bloqué en 2019, cet accord avec le Mercosur a été relancé en 2024 : pourquoi cet emballement à nouveau ?

En effet, dans une temporalité plus proche de nous, l’accord entre l’UE et le Mercosur reprend sa dynamique de discussion, car Lula revient au pouvoir au Brésil début 2023 pour un troisième mandat et parce que l’Europe met son narratif de durabilité à l’épreuve des faits. Il ne faut pas tout miser sur le climatique. Dit autrement, pour l’UE, ne pas verdir naïvement son économie, son commerce et sa diplomatie sans intégrer de raisonnements stratégiques dans un contexte géopolitique turbulent qui la sort d’une relative zone de conforts. La Présidente de la Commission européenne, Ursula Von der Leyen, pour faire un second mandat, nourrit ses discours de deux formules : l’autonomie stratégique ouverte et la compétitivité durable. Ce sont des axes clefs de son programme actuel pour le nouveau mandat 2025-2029 et des lettres de mission que les Commissaires ont reçu de sa part.

Confirmée en juillet dernier à son poste, Ursula 2 sait que s’ouvre une fenêtre de tirs pour relancer vivement le processus avec le Mercosur : transitions de pouvoirs dans les instances européennes, affaiblissements nationaux de plusieurs dirigeants d’États membres et calendrier brésilien avec la présidence du G20 en 2024. Ne perdons pas non plus que de l’autre côté de l’Atlantique, Lula 3 se fait le chantre de la multipolarité et veut accélérer le calendrier avant que son pays accueille à Belém, au cœur de l’Amazonie, la COP 30 en novembre 2025, qui pourrait beaucoup recentrer le débat sur l’environnement et la déforestation. Au passage, rappelons que la législation européenne, qui vise à interdire la mise sur le marché communautaire ou l’exportation depuis le marché européen de produits ayant contribué à la déforestation ou à la dégradation des forêts, vient d’être reportée. De même, avec la perspective d’une arsenalisation croissante du commerce international avec Trump 2, le rythme de la période actuelle ne doit pas être sous-estimé. On a donc eu une séquence « Ursu-Lu-la » qu’il convenait d’exploiter…Or nous avons aussi une séquence agricole en parallèle.

Pourquoi cet accord suscite-t-il un tel débat dans les milieux agricoles et quelles conséquences pourrait-il avoir pour l’agriculture européenne et française ?

Plusieurs éléments sont à prendre en considération. Avec le Mercosur et l’UE, nous avons environ 20 % du PIB mondial (dont 18 % pour la seule UE…) et 750 millions de personnes, donc l’accord aura un impact en raison de ces volumétries économiques et démographiques. Ensuite, nous avons avec ces pays concernés de grandes puissances agricoles. C’est vrai pour l’UE dans sa globalité comme avec plusieurs de ses États membres (Allemagne, Espagne, France, Italie, Pologne, Pays-Bas, etc.), c’est vrai également avec le Mercosur, et notamment le Brésil et l’Argentine. Quelques métriques pour nous situer dans ce débat. L’UE est la première exportatrice de biens agricoles et alimentaires de la planète, avec environ 230 milliards d’euros par an en moyenne de 2020 à 2023. C’est aussi une grande zone importatrice, avec 160 milliards. Donc l’UE génère un excédent commercial en matière agricole et alimentaire qui est très conséquent. À titre comparatif, les États-Unis sont devenus déficitaires depuis quelques années, d’environ 25 à 30 milliards de dollars, sans parler de la Chine, dont la balance agrocommerciale annuelle dépasse les 160 milliards désormais. Cela ne fait pas pour autant une EU autosuffisante, nuance, car nous importons de nombreux produits que nous ne cultivons ou ne produisons pas, mais aussi que nous faisons entrer sur le marché communautaire, car ils sont hyper compétitifs en termes de prix et que les consommateurs européens privilégient par un arbitrage de pouvoir d’achat, et pas nécessairement de vouloir d’achat. Et c’est là où cela devient compliqué, car les règles sociales et environnementales en dehors de l’UE ne sont pas celles, très exigeantes, et c’est tant mieux, que les agricultures d’ici doivent respecter. Bien qu’elle fasse l’objet de contrôles sanitaires, car l’UE n’accepte pas de produits non conformes sur son marché intérieur, cette asymétrie normative existe au niveau des coûts et des moyens de production. Beaucoup de traitements phytosanitaires interdits dans l’UE ne le sont pas en Amérique latine, des antibiotiques dans l’élevage demeurent courants, des biotechnologies employées là-bas n’ont pas de présence dans les champs agricoles européens, sans parler de l’ensemble des facteurs liés aux conditions de travail et aux fiscalités économiques qui divergent entre les pratiques européennes et celles à l’œuvre par ailleurs.

Mais ici, soyons vigilants à deux aspects qui revêtent une sensibilité diplomatique et politique justifiée de la part des nations sud-américaines. De deux choses l’une : leurs productions, aussi, progressent dans tous les domaines et il serait bien mal avisé de dire que leurs biens alimentaires s’avèrent inévitablement dangereux pour les consommateurs ; pourquoi auraient-ils à suivre les normes que l’UE se fixe et qui sont de plus en plus souvent des standards très exigeants dont de nombreux pays dans le monde ne veulent pas se lier ? Reformulons plus directement : cessons de dire que les agricultures sud-américaines menacent la santé des gens et saccagent la planète ; arrêtons de penser que l’UE soit capable d’imposer aux autres ce qu’elle prétend être universelle. Nous Européens, nous avons peut-être raison, mais nous avons raison seuls et sommes trop souvent dédaigneux vis-à-vis de ce qui se fait ailleurs, en pensant encore que cela soit de qualité inférieure. À force de tomber dans ces travers, l’UE est perçue comme arrogante, voire parfois anachronique. La planète bouge et nous regardons, non pas ces ailleurs, mais nos contrées intérieures. Et nous prétendons imposer, non sans raison parfois, des clauses miroirs, mais sans accepter celles que les autres érigent ou seraient tentés de mettre en place en contrepartie de notre propre artillerie législative.

Le volet agricole de cet Accord est-il celui qui pose problème ?

Dans le rapport du Dialogue stratégique de l’UE sur l’agriculture, publié en septembre 2024 à partir de travaux d’experts et professionnels du secteur, il est écrit que « la transition agricole européenne doit être conçue de manière à mettre en place des systèmes plus résilients, plus durables, plus compétitifs, plus rentables et plus justes ». Je cite ce document, car il constitue aux yeux de la présidente Von der Leyen le socle à la nouvelle orientation que doit prendre la politique agricole commune (PAC), dont la prochaine réforme se concevra à partir de 2025. En outre, ce qui est indiqué à propos de l’Accord UE-Mercosur, c’est qu’il éliminera pour les nations sud-américaines, 95 % des droits de douane à l’importation, y compris de produits agricoles, sur le marché communautaire. Certes des limites seront fixées pour les filières les plus sensibles : viande bovine et porcine, volaille, sucre ou éthanol. En contrepartie, l’UE aurait des percées dans de nombreux domaines industriels et serviciels, mais aussi potentiellement sur les fromages et les vins. Or sur ces deux produits, il faudra encore être capables d’en produire demain en Europe ! Entre le mal-être des éleveurs et les tensions hydriques sur les vignobles, sommes-nous prêts à répondre aux commandes de l’Amérique latine, si tant est que celles-ci soient passées ?

Il y a bien entendu aussi des aspects techniques agricoles à propos de cet accord UE-Mercosur, mais là, d’autres que moi, bien plus experts de ces nuances-là, ont analysé et décrypté les enjeux. J’en appelle à la curiosité des lecteurs pour aller à la découverte de ces dimensions, tenant pour ma part à rester sur cette mise en perspective générale à dessein. Pour voir loin, il faut voir tôt, et à court terme, les agricultures européennes attendent des réponses plus urgentes que celles liées aux avantages potentiels de cet accord, pour certaines filières, avec l’Amérique du Sud. D’autant que personne ne devrait être dupe : le Brésil vient surtout de signer un grand accord avec la Chine, de très loin son premier partenaire en matière agricole. L’Argentine et le Paraguay ont aussi Pékin comme client principal de leurs productions agricoles. Et en matière d’investissement dans ces pays du Mercosur, outre la Chine, nous avons une poussée de fonds souverains du Golfe dans les domaines agricoles et logistiques, du Brésil et de ses voisins. Ainsi donc, pour répondre à votre question initiale, je dirai qu’il est impossible de comprendre la sensibilité agricole européenne et française vis-à-vis du Mercosur sans la replacer plus largement.

Le débat entourant l’accord UE-Mercosur est-il donc uniquement agricole ?

Il est agricole ! Revenons à l’émotion du moment. Les agricultures européennes sont déboussolées. L’UE a accéléré sur les transitions climatiques depuis trois décennies et davantage encore ces dernières années, mais semble reconnaître avoir trop délaissé le terrain de la profitabilité économique des exploitations et des entreprises agricoles. D’où ce vocable réconciliateur de « compétitivité durable », comme chemin à emprunter dorénavant. L’UE a multiplié depuis le début du siècle des accords de libre-échange, et n’a pas toujours protégé le secteur agricole des effets mécaniques de ces dispositifs commerciaux, quand bien même la vigilance s’est accrue depuis une décennie à ce sujet. D’où les controverses exprimées à propos du CETA avec le Canada, des accords récents avec l’Australie ou le Vietnam, trois exemples de puissances agricoles qui concourent dans la catégorie des grands avec l’UE.

Le secteur agricole européen est d’autant plus prudent, pour ne pas dire réfractaire, à ces dynamiques d’ouverture commerciale avec le reste du monde, qu’il est aussi confronté depuis 2022 au dossier de l’Ukraine, autre géant agricole, qui pèse sur l’équation. L’accord avec ce pays, lancé en 2014, est devenu complet avec l’invasion russe de février 2022. À cette date, par solidarité et élan politique, l’UE octroie un accès libre de douanes aux produits ukrainiens sur le marché européen. Il a fallu de sérieux remous agricoles au printemps 2023 pour que démarrent des discussions pour tempérer cette libéralisation complète et ensuite introduire des mécanismes de sauvegarde afin de contingenter le volume de produits ukrainiens (céréales, huiles, sucre, volailles) et limiter leur impact sur les systèmes agricoles de l’UE. Or ce dispositif tombe en juin 2025 et rien n’est très clair sur la suite qui sera donnée, à l’image de ce conflit dont on ne sait comment il évoluera ces prochains mois.

Donc les acteurs agricoles européens sont très préoccupés, et voient leurs capacités intérieures se comprimer, y compris avec des défis climatiques qu’ils découvrent pleinement, et ils observent l’appétit de nations dans le monde pour l’agriculture et les marchés alimentaires, sans que cela s’exprime avec les mêmes valeurs et réglementations que celles dominantes en Europe. Ajoutons une pièce sur l’échiquier : le cycle de Doha initié à 2001 au niveau de l’OMC est bloqué depuis en raison des enjeux agricoles et des réticences en la matière de nombreux pays dans le monde. Et nous avons in fine cette idée de souveraineté qui a fait florès, entre désenchantement sur la globalisation, sensibilisation réelle de certains secteurs s’ils sont ouverts aux quatre vents et l’effet du Covid dont je parlais, qui a créé un biais cognitif. Malgré des enjeux communs, l’égoïsme national l’emporte et chacun défend ardemment ses intérêts. Il n’y a que des générosités intéressées dans les relations internationales, mais la différence aujourd’hui tient au fait que se propage surtout le désintérêt égoïste. Ainsi donc vogue le paradoxe : si l’alimentation (fréquemment encore) nous fusionne, l’agricole (désormais surtout) nous fractionne.

Mais en effet, le débat n’est pas uniquement agricole. Il y a une question profonde de défiance vis-à-vis de la Commission européenne. Le timing de cet Accord avec le Mercosur interpelle, d’autant que la présidente de la Commission européenne est allée signer cela à Montevideo début décembre, après le G20, au moment où en France, pays leader de la contestation sur cet Accord, n’était pas au niveau national dans une forme politique olympique. Nous pouvons objecter et dire que le déplacement d’Ursula Von der Leyen était programmé de longue date. Mais depuis des semaines, il ne faut être grand clair pour savoir et entendre qu’elle voulait signer cet accord cet hiver, tout comme Lula, dont la santé doit nous inquiéter. D’autant que si l’argument majoritaire de cet Accord est de le placer sur le registre de l’affinité géopolitique, que se passera-t-il si demain au Brésil le national-populisme revient au galop et si la préoccupation sincère de Lula pour la durabilité du développement et la protection de l’Amazonie vole en éclats ? Allons-nous alors compter sur Javier Milei, le président argentin, pour cultiver un dialogue serein avec l’UE, sachant qu’il n’est pas adorateur du grand large et s’est fait connaître comme amateur de tronçonneuse ?

Comment expliquer la division des pays de l’Union européenne au sujet de l’accord ? La France qui cherche à bloquer le traité, a-t-elle une chance de faire valoir ses positions ?

Le processus à venir s’annonce chaotique, entre dynamiques institutionnelles européennes au niveau du Parlement européen, mais aussi dans les États membres avec les ratifications spécifiques. Donc à ce stade, il ne faudrait pas conclure à une entrée en vigueur de l’Accord de l’UE et du Mercosur pour le Nouvel An. Cela n’empêche pas d’y penser et de bien en préparer les prochaines étapes, car il est certain qu’il comporte trop d’insuffisances et d’incertitudes dans le détail des impacts à moyen/long terme sur les filières dites sensibles.

Mais, là encore, j’insiste, ce sont des tourments bien plus vastes qui amènent la France et d’autres pays européens, à ne pas vouloir de cet Accord dans la forme et le contenu connus, élaborés ces dernières années. La géoéconomie du monde a changé, des puissances se développent et affichent des déterminations fortes dans certains domaines, les relations internationales redeviennent très transactionnelles là où l’UE avait eu le souhait de les moraliser, la compétitivité comme l’unité de l’UE sont fragiles. Posons donc une question dans ce contexte : pour trouver ce chemin de compétitivité durable, l’UE doit-elle miser sur le Mercosur ou sur l’agriculture ? Les deux peut-être diront certains, mais dans quel ordre de priorité alors ?

À ce titre, là où le bât blesse, c’est qu’un fonds d’indemnisation des agriculteurs européens serait déjà l’étude à Bruxelles pour compenser les effets potentiels de cet Accord avec le Mercosur. J’utilise le conditionnel, car rien n’est annoncé. Mais la rumeur court, et ce n’est jamais évident de la contrer. Résultat, la crainte est aussi là : l’UE sera-t-elle capable d’être ferme sur les engagements et les termes de l’Accord, d’être cohérente entre ce qu’elle impose dans ses frontières à ses forces vives et comment elle les expose vis-à-vis de l’extérieur, sans oublier d’être stable dans ses objectifs et génératrice de confiance et de cohésion entre États membres, mais aussi entre sociétés et pouvoirs. Quand il dure trop longtemps, le grand écart finit par faire mal.