Guerre en Ukraine : le soutien américain incertain à l’approche des élections

Alors que le président Zelensky a, le 21 septembre, effectué une visite à Washington afin de s’assurer du soutien des États-Unis auprès de l’Ukraine, le Congrès américain, majoritairement républicain, menace de provoquer un « shutdown », une paralysie de l’État fédéral. Ce blocage pourrait compromettre l’accordement d’une nouvelle tranche d’aide à l’Ukraine de 24 milliards demandée par Joe Biden. Dans ce contexte, quel est l’état actuel du soutien des États-Unis à l’Ukraine ? Pourquoi la politique du parti républicain est-elle si importante pour le financement de l’Ukraine ? La lenteur de la contre-offensive a-t-elle une incidence sur les calculs politiques aux États-Unis ? Quelles sont les perspectives d’obtention d’une aide supplémentaire ? Alors que Kiev prépare ses élections présidentielles de 2024, quelles pourraient être les conséquences de la mise en place ou non d’un nouveau programme d’aide important ? Le point avec Michael Stricof, maître de conférences rattaché au Laboratoire d’études et de recherche sur le monde anglophone (LERMA) d’Aix-Marseille Université, spécialiste de la politique de défense des États-Unis.

 

Quel est l’état actuel du soutien des États-Unis à l’Ukraine ?

Les États-Unis ont fourni 113 milliards de dollars d’aide à l’Ukraine depuis le début de la guerre en février 2022. Seuls 45 %, soit environ 50 milliards de dollars, ont été consacrés à l’aide militaire directe (armes, munitions et formation des forces ukrainiennes), le reste étant réparti entre l’aide économique au gouvernement ukrainien, l’aide humanitaire et les opérations américaines de soutien à la guerre. L’administration Biden espérait obtenir 24 milliards de dollars supplémentaires dans le projet de loi de financement nécessaire pour éviter une fermeture de l’administration fédérale américaine début octobre. La mesure palliative de 45 jours adoptée le 30 septembre, qui a permis d’éviter le « shutdown »,  n’incluait pas cette aide. Il reste alors environ 6 milliards de dollars d’aide que le Pentagone n’a pas fini de transférer à l’Ukraine dans le cadre des lois de financement précédentes. Cette somme couvrira les transferts d’armes et les formations en cours et pourrait être suffisante pour attendre un accord budgétaire final aux États-Unis, qui pourrait inclure la prochaine tranche de financement.

L’obtention de cette aide sera essentielle pour l’Ukraine, car il s’agira probablement du dernier financement d’ici à l’élection de 2024. Donald Trump, le candidat républicain présumé, a déjà fait part de son scepticisme à l’égard d’un financement supplémentaire. Les sondages suggèrent également que les Américains se méfient généralement des dépenses sans fin au profit d’une guerre qui semble lointaine et moins urgente au fur et à mesure qu’elle s’éternise. Un sondage CNN/SSRS, réalisé au début du mois d’août 2023, indique que 55 % des Américains pensent désormais que le Congrès ne devrait pas fournir de financement supplémentaire, bien qu’une majorité continue à soutenir une forme d’assistance en matière de renseignement ou de formation des forces ukrainiennes. D’autres sondages sont plus mitigés, mais tous les indicateurs suggèrent un clivage partisan croissant : les républicains diminuent leur soutien plus rapidement que les démocrates. La combinaison des préférences de Trump et de l’opinion populaire suggère que le financement de l’Ukraine sera un enjeu politique tout au long de l’élection de 2024. Cela signifie que le petit groupe de républicains populistes actuellement capable de bloquer la plupart des lois à la Chambre des représentants est susceptible d’avoir une base de soutien plus large au sein de son parti et une motivation accrue pour s’opposer à des projets de loi supplémentaires sur le financement de l’Ukraine.

La visite de Volodymyr Zelensky à Washington après les réunions de l’Assemblée générale des Nations unies en septembre avait certainement pour but d’encourager les républicains hésitants au Congrès à fournir une dernière série d’aides. Bien que les principales annonces aient été faites lors d’une réunion à la Maison-Blanche avec Joe Biden, M. Zelensky a cherché à s’adresser à une session conjointe du Congrès. Le président de la Chambre des représentants, Kevin McCarthy, lui a refusé cette opportunité, mais Volodymyr Zelensky a rencontré des membres de la Chambre des représentants, dont McCarthy, et, séparément, 70 sénateurs sur 100. Sachant que cette aide pourrait bien être la dernière que l’Ukraine reçoive jusqu’aux élections de 2024 ou, selon les résultats, le dernier tout court, l’inclusion de 6 à 25 milliards de dollars dans un projet de loi pour financer les administrations fédérales américaines d’ici la fin de l’année devient d’autant plus importante.

 

Pourquoi la politique du parti républicain est-elle si importante pour le financement de l’Ukraine ? La lenteur de la contre-offensive a-t-elle une incidence sur les calculs politiques aux États-Unis ?

Outre le net clivage partisan entre démocrates et républicains, les divisions internes du Parti républicain façonnent également la bataille sur le soutien à l’Ukraine. Kevin McCarthy vient d’être démis de ses fonctions de président de la Chambre des représentants à la suite d’un vote lancé par Matt Gaetz, l’une des voix les plus franches de l’extrême droite populiste – autrement dit l’aile Trumpiste – à la Chambre des représentants, parce que M. McCarthy a travaillé avec les démocrates pour faire passer la mesure de financement provisoire le 30 septembre. Même si Kevin McCarthy a lancé une enquête de destitution (impeachment) très discutable contre Joe Biden pour apaiser l’aile la plus à droite de son parti, toute collaboration avec les démocrates a été interprétée comme une trahison par les partisans les plus virulents de M. Trump. Alors que Joe Biden a promis de continuer à soutenir l’Ukraine et que Donald Trump souhaite mettre fin à toute nouvelle aide, les lignes politiques sont tracées. L’actuelle Chambre des représentants, dirigée par les républicains en désordre interne, ne semble pas disposée à trouver des compromis avec l’administration démocrate à l’approche des élections de l’année prochaine, même sur des sujets de politique étrangère qui unissaient autrefois les deux partis. En particulier, l’Ukraine jouait un rôle dans deux enquêtes de destitution : le premier impeachment de Donald Trump en 2019 et maintenant l’enquête ouverte sur la possible corruption de Joe Biden liée aux affaires commerciales de son fils Hunter dans le pays et ailleurs ; des diversions qui permettent néanmoins aux deux partis de se diviser davantage sur la question de soutien à la guerre.

Les gains territoriaux limités que l’Ukraine a réalisés jusqu’à présent dans le cadre de la contre-offensive de cette année jouent également un rôle dans la politique américaine, car les attentes étaient élevées, voire trop élevées après le succès relatif de l’année dernière, et l’on s’attendait à ce que l’Ukraine reprenne plus de territoires plus rapidement. Le clivage politique semble inévitable à l’approche des élections américaines, mais le décalage entre les attentes et les résultats atténue le soutien des États-Unis. La diminution du soutien des États-Unis et de leurs alliés, même en cas de victoire des démocrates en novembre prochain, pousserait également l’Ukraine à s’orienter davantage vers une stratégie de guerre d’usure plus lente que vers des contre-offensives coûteuses visant à percer les lignes russes. Un cercle vicieux se met en place : moins l’Ukraine est soutenue, moins elle sera en mesure de produire des résultats spectaculaires et moins elle pourra obtenir de soutien à l’avenir. Les États-Unis et les alliés européens désireux de soutenir l’Ukraine à long terme devront peut-être faire face aux réalités politiques d’une guerre plus longue et plus lente. Il est toujours possible d’espérer une résolution favorable aux intérêts ukrainiens et occidentaux, et tout peut changer dans une guerre, mais peu d’éléments indiquent aujourd’hui qu’une avancée majeure est possible.

 

Existe-t-il un espoir d’obtenir une aide supplémentaire ? Que se passera-t-il en cas d’éventuelle mise en place d’un nouveau programme d’aide important ?

Il reste certainement une dernière chance d’obtenir un financement important avant la fin de l’année. Les démocrates, sous la houlette de la Maison-Blanche, continuent de réclamer environ 24 milliards de dollars. Le projet de loi de financement provisoire de 45 jours expirera à la mi-novembre, de sorte qu’un nouveau vote sur le budget sera nécessaire pour permettre au gouvernement américain de fonctionner jusqu’à l’année prochaine. Ces projets de loi de financements généraux (dits « omnibus ») couvrent un large éventail de sujets et permettent traditionnellement de faire passer des priorités individuelles, même des postes importants comme les dépenses liées à l’Ukraine, en même temps que d’autres financements nécessaires au fonctionnement du gouvernement. En effet, 45 milliards de dollars ont été votés l’année dernière dans le cadre d’une loi omnibus pour éviter une fermeture des administrations fin décembre 2022. Toutefois, même si une nouvelle tranche de financement à destination de l’Ukraine devait être mise à disposition, il s’agirait très certainement de la dernière d’ici aux élections de novembre prochain.

Les alliés européens, qui s’interrogent également sur les coûts et la durée de leurs programmes d’assistance, surveilleront de près les États-Unis. Bien entendu, la Russie est également très consciente de la possibilité que l’assistance américaine se tarisse en cas de changement d’administration présidentielle ou même de modification suffisante du Congrès. Le département de la défense peut trouver des moyens de fournir une assistance même sans nouvelle législation, mais cela se limitera à des sommes beaucoup plus modestes qui pourront être reprogrammées dans le cadre des budgets existants. Si les pays européens continuent de considérer que soutenir l’Ukraine est dans leur intérêt naturel, ils pourraient essayer d’accroître leur soutien pour couvrir la réduction de l’aide américaine. Néanmoins, dans les capitales européennes, comme à Washington, les crises liées au coût de la vie et l’imminence d’élections où les partis populistes de droite s’opposent à la guerre ont pour effet d’atténuer les appels à une augmentation de l’aide.

Les répercussions seront d’autant plus importantes sur le terrain en Ukraine. Le fait que l’aide à la guerre en Ukraine soit devenue une autre bataille politique aux États-Unis, et que les États-Unis soient si divisés sur de nombreuses questions, suggère à la Russie que le temps joue en sa faveur après tout. La stratégie actuelle, qui consiste à s’enfoncer et à conserver les territoires déjà conquis, devient doublement logique, au moins jusqu’aux élections de 2024. Il est clair que l’été prochain, l’Ukraine aura plus de mal à obtenir le soutien des États-Unis, car les élections battent leur plein. En cas de nouvelle victoire de Donald Trump, et sauf revirement inattendu, Vladimir Poutine peut compter sur le retrait du soutien américain. Même en l’absence de résultats électoraux, l’administration Biden sera contrainte l’année prochaine de présenter la guerre en Ukraine différemment, car le soutien illimité à une guerre sans fin est politiquement impopulaire. Le ralentissement du rythme de l’aide américaine, combiné aux gains limités de l’offensive actuelle, laisse penser que la guerre deviendra encore plus une lente guerre d’usure l’année prochaine. La probabilité que l’aide puisse diminuer ou cesser complètement implique en outre que des stratégies moins coûteuses, même si elles sont peut-être à plus long terme, seront nécessaires en Ukraine.