Réformer le cadre budgétaire européen ne suffira pas

La pandémie du Covid-19, la guerre en Ukraine et le choc d’inflation ont provoqué une mobilisation exceptionnelle des finances publiques des Etats-membres (EM) et conduit à suspendre jusqu’en 2024 le cadre budgétaire de l’Union économique et monétaire (UEM). Dans une récente communication^[1], la Commission avance ses propositions pour réformer ce dispositif peu respecté par les Etats et souvent critiqué. L’expérience des vingt-trois premières années d’UEM incite toutefois à s’interroger plus largement sur les dysfonctionnements de son volet économique, alors que la dynamique du marché unique s’essouffle et que l’euro circule dans un espace financier qui reste fragmenté.

Des règles justifiées ?

Une conclusion du débat théorique rules vs discretion est que les règles réduisent l’incertitude en favorisant la transparence et la responsabilité (accountability) des décideurs. Dans le cas des unions monétaires s’ajoute le souci d’éviter des externalités négatives, via la politique monétaire ou les anticipations des marchés financiers. Ainsi, en l’absence d’un budget commun, les pays membres de l’UEM conduisent leurs politiques budgétaires de façon autonome mais ces politiques doivent être coordonnées, afin de garantir aussi la cohérence du policy-mix dans un ensemble où de multiples autorités budgétaires nationales coexistent avec une autorité monétaire fédérale. En outre, si l’Europe peut mobiliser des instruments – comme le programme NextGenerationEU – pour face à des chocs majeurs ou financer des investissements d’intérêt commun, ils n’ont pas vocation à jouer un rôle de stabilisation conjoncturelle. Les États doivent donc disposer des marges de manœuvre contracycliques adéquates.

Des règles contestées et peu respectées

Si l’on se replace dans le contexte des discussions préalables au Traité de Maastricht, il en ressortait :

• Le postulat fondamental d’absence d’union politique, excluant des transferts budgétaires réguliers ou contingents entre EM ;


• Le principe d’indépendance de la politique monétaire unique et l’interdiction du financement « monétaire » des déficits publics ;


• La conviction que les économies nationales, une fois passé l’examen d’entrée dans la zone euro, s’y fondraient sans coûts d’ajustement excessifs ni externalités significatives pour leurs partenaires, l’UEM favorisant leur convergence nominale et réelle ;


• Une présomption de « bonne conduite » excluant les comportements de « cavalier seul » et autorisant une coordination macroéconomique légère, fondée sur la pression des pairs.

Sous ces hypothèses, un cadre budgétaire essentiellement « prudentiel » suffisait pour préserver la soutenabilité des dettes publiques et les capacités contracycliques des Etats-membres, en fixant des seuils de référence de 60 % et 3 % du PIB pour les dettes et déficits, assortis d’une clause de no bail-out par les Etats membres ou une institution de l’UE. Ce cadre a par la suite été amendé par l’adjonction d’une cible de déficit structurel à moyen terme (0,5 % ou 1 % du PIB selon le niveau des dettes publiques) et d’un mécanisme imposant une réduction annuelle de 1/20e par an de ces dettes pour la partie excédant 60 %.

Ce dispositif a très vite montré ses limites^[2] et n’a atteint aucun de ses objectifs :

• Les règles n’ont le plus souvent pas été respectées : les soldes structurels ont la plupart du temps dépassé les objectifs et le plafond des 3% a été régulièrement enfoncé ;


• Sauf exception, les dettes publiques sont sorties de leur trajectoire de réduction de 1/20e par an, en dépit de la baisse continue des charges d’intérêts liée à la politique ultra-accommodante de la BCE ;


• La surveillance macroéconomique de la Commission, sous contrôle intergouvernemental, n’a pas joué son rôle de prévention (s’agissant en particulier des déséquilibres extérieurs avant la crise de 2010-2014) ;


• La discipline de marché n’a pas joué le rôle stabilisateur anticipé à l’origine, en complément des règles budgétaires. Les taux à long terme, calés jusqu’à la crise souveraine sur ceux des pays du coeur, ont alors atteint des niveaux très élevés ;


• La règle de no bail-out a été contournée, d’abord par la mutualisation des risques sous l’égide des institutions intergouvernementales (MES), puis, de façon implicite, par la mobilisation d’instruments de la BCE (SMP, OMT, IPT, TARGET 2…) destinés à éviter la fragmentation de la zone euro et à préserver son intégrité ;


• Enfin, l’interdiction de financement « monétaire » des déficits publics est devenue purement formelle dès lors que la BCE s’est engagée en 2014 dans ses programmes de quantitative easing.

Comment expliquer cet échec ?

Faisons d’abord justice de deux arguments fréquemment avancés : d’une part, la supposée « complexité » d’un dispositif reposant en réalité sur quelques règles simples ; d’autre part, son caractère abusivement coercitif, alors que certains pays, dont la France, ont pu s’en abstraire la plupart du temps sans être sanctionnés quand d’autres s’y conformaient sans difficultés. En réalité, les failles de la surveillance par la Commission et de la coordination intergouvernementale, le bouclier de l’euro et la politique ultra-accommodante de la BCE ont créé un important aléa moral, peu propice au respect d’une discipline collective.

La pertinence de seuils uniformes de 3% et 60% du PIB a été mise en cause. Ces références n’ont en effet pas de fondements théoriques avérés. La première ne tient pas compte des besoins différenciés d’espace contracycliques des Etats. Après quatre crises (crise financière, crise de la zone euro de 2010-2014, pandémie et guerre en Ukraine), la seconde est devenue irréaliste et la réduction de 1/20e par an de leurs dettes impliquerait pour nombre de pays des ajustements budgétaires trop sévères pour être crédibles.

Des normes de déficits et de dettes ont pu être considérées comme arbitraires lorsque prévaut l’inégalité r < g, où r est le taux d’intérêt réel neutre, assimilé au taux réel des emprunts d’Etat et g le taux de croissance de l’économie. En effet, cette configuration accroît les marges de manœuvre budgétaires en permettant de combiner déficits primaires et stabilité voire réduction du ratio de dette, mais rien ne garantit sa pérennité.

La cible de solde structurel à moyen terme, estimé à partir de l’écart de production, est souvent critiquée pour son imprécision et le fait de ne pas être observable. Il s’agit cependant d’une variable-clé pour évaluer l’orientation discrétionnaire des politiques budgétaires. En outre, les écarts d’estimation (BCE, Eurostat, FMI, OCDE, etc.), proches de 0,5 point de PIB pour les pays du cœur de la zone euro, sont de second ordre comparés aux dérives des gouvernements au regard de leurs engagements européens.

Enfin, la dynamique de convergence s’est inversée depuis la crise financière, aggravant l’hétérogénéité de la zone euro et compliquant la gestion du cadre budgétaire commun. Cela semble valider la thèse de Paul Krugman pour qui l’UEM, au lieu d’évoluer vers une zone monétaire optimale, favoriserait la polarisation des activités productives vers les régions les mieux dotées en capital physique et humain. De fait, les économies périphériques du Sud, notamment, ont perdu l’essentiel du terrain gagné avant 2008 et les grandes économies divergent. Depuis 2009, les PIB par habitant de la France et de l’Italie ont reculé de 13% et 17%, respectivement, par rapport à l’Allemagne et la dynamique de leurs dettes publiques apparait inversement corrélée à celle de leur taux de croissance.

Comment réformer le dispositif ?

On peut distinguer quatre approches de portées inégales :

• Selon certains auteurs, se référant à la théorie de la finance fonctionnelle de Lerner, les règles budgétaires sont inutiles et même nocives. Les politiques budgétaires devraient suivre un double objectif de plein-emploi et de stabilité des prix, les banques centrales devant financer les gouvernements sans limites et aux taux d’intérêt le plus bas possible. Or, une situation de dominance budgétaire permanente ne peut qu’aboutir à un régime de forte inflation et à la perte de confiance du public et des marchés dans la monnaie. Observons à cet égard que le financement par la BCE des plans de soutien d’urgence lors de la pandémie répondait à une situation exceptionnelle.


• Olivier Blanchard a proposé de substituer aux règles actuelles des « standards » adaptés à chaque Etat membre, fondés sur l’analyse stochastique de la soutenabilité des dettes publiques en univers incertain, qui seraient validés par le Conseil et éventuellement arbitrés par la Cour européenne de justice. Les auteurs reconnaissent implicitement que leur proposition serait peu applicable, même si l’utilité d’une analyse approfondie de la soutenabilité des dettes publiques est aujourd’hui avérée ;


• Pour les partisans du statu quo, le vice est moins dans le dispositif lui-même que dans sa mise en œuvre et les références de 3% et 60%, en particulier, constituent un ancrage à préserver. Pour l’heure assez discrets, ils se feront sans doute entendre lorsqu’on entrera dans le dur de la discussion intergouvernementale sur la réforme du cadre budgétaire ;


• Enfin, dans une approche aujourd’hui assez partagée dans les cercles académiques ou institutionnels, notamment en France et en Italie, l’objectif de réduction de la dette publique serait maintenu mais il serait modulé en fonction de la situation spécifique des Etats membres. La variable de contrôle opérationnelle, se substituant à la cible de déficit budgétaire, porterait sur les dépenses publiques primaires défalquées de dépenses d’investissement porteuses d’avenir liées notamment à la lutte contre le changement climatique. Se pose naturellement la question de ce qu’il faudrait y inclure, notamment dans le cas d’économies déjà bien dotées en infrastructures. Serait-il justifié, par exemple, de soustraire leurs dépenses de recherche et d’éducation, de santé ou même les dépenses militaires, de la surveillance communautaire, au risque de la vider de sa substance et d’ouvrir une boîte de Pandore ?

Le projet de la Commission : du neuf avec du vieux ?

Dans sa communication du 9 novembre 2022, la Commission affiche ses objectifs : rendre le cadre budgétaire plus simple, plus transparent, plus flexible et favoriser sa « réappropriation » par les Etats membres. Sur la base des trajectoires d’ajustement budgétaires définies par elle sur 3 ou 4 ans, selon le niveau des dettes publiques, les Etats membres établiraient leurs propres programmes, qui devraient être approuvés par la Commission puis validés par le Conseil. Un délai supplémentaire de 3 ans pourrait leur être accordé s’ils engagent des réformes confortant leurs trajectoires. La variable opérationnelle « unique » porterait sur des cibles de dépenses compatibles avec des trajectoires « plausibles » de réduction des dettes.

Ces propositions prennent acte de certaines des faiblesses du cadre budgétaire actuel mais laissent planer des incertitudes et des ambiguïtés.

Ainsi les Etats disposeraient de 3 ou 4 ou 7 ans pour rejoindre des trajectoires différenciées vers des cibles de dette non clairement calibrées et à un horizon non fixé… La règle de réduction de la dette de 1/20e passerait à la trappe, mais les valeurs de référence de 3% et 60% subsisteraient – totems ou tabous probablement maintenus pour des raisons diplomatiques ou pour ne pas rouvrir l’épineuse question de la réforme des traités -, sans que leur rôle soit clairement explicité.

La variable opérationnelle de dépenses primaires serait nette des allocations de chômage – par essence cycliques – bien qu’elle soit supposée non corrigée du cycle, ce qui en fait un animal hybride. Elle serait aussi nette des impôts nouveaux, ce qui l’expose au risque de toutes sortes de manipulations comptables. Le cadre proposé, contrairement à l’objectif affiché, s’avérerait en définitive plus complexe et moins transparent que l’actuel. A cet égard, une cible de solde structurel (modulée dans une fourchette de 0,5 % à 1,5 %, par exemple, en fonction du niveau de dettes publiques des Etats membres) serait plus pertinente, moins manipulable et plus contrôlable par les autorités européennes. La référence au seuil limite de 3 % n’aurait alors plus de raison d’être, l’espace pour faire face aux aléas conjoncturels variant d’une économie à l’autre.

S’agissant de la gouvernance, les recettes proposées pour muscler le dispositif – réduire des sanctions financières jamais appliquées du fait de la complexité des procédures ou inviter des ministres « déviants » à venir s’expliquer au Parlement européen, apparaissent peu crédibles. Si l’objectif d’une meilleure « appropriation » par les Etats est louable, le risque est de « renationaliser » un dispositif communautaire peu lisible pour les partenaires et la Commission. Cette dernière est d’ailleurs discrète sur la façon de renforcer la responsabilité démocratique et d’associer les Parlements (européen et nationaux) au processus, préférant promouvoir le rôle de comités d’experts ou de « sages » indépendants, dont les avis, sans doute utiles, ne pèsent guère face aux gouvernements.

Le projet de la Commission n’est au fond pas très clair. Il évoque un collage hybride et peu cohérent d’éléments de diverses propositions françaises et italiennes plaqués sur le cadre existant. Dans la négociation qui va s’ouvrir en 2023, le risque est de fournir à certains Etats membres les arguments pour s’opposer au financement commun d’investissement relevant de programmes du type NextGenerationEU, qu’ils n’accepteront probablement qu’en contrepartie d’un dispositif crédible de maitrise des dettes publiques nationales^[3].

Dépasser le cadre budgétaire

Le cadre budgétaire, s’il a échoué, ne peut être le bouc émissaire de tous les dysfonctionnements de l’UEM. Il n’a vocation à assurer ni la coordination optimale des politiques économiques ni à la cohérence de son policy-mix. Les discussions qui vont s’ouvrir ne devraient pas occulter la question cruciale de la faiblesse du volet économique de l’UEM (son talon d’Achille, que Jacques Delors avait identifié dès l’origine), alors que s’exercent des forces centrifuges menaçant sa pérennité.

La logique intergouvernementale a prévalu dans la coordination des politiques économiques, au détriment du respect des règles budgétaires et de la cohérence du policy-mix de l’UEM. Elle entrave la définition d’une orientation optimale des politiques budgétaires agrégées (un fiscal stance face au monetary stance de la BCE) à laquelle les Etats-membres devraient se conformer en acceptant une symétrie des ajustements macroéconomiques. Le faire supposerait une volonté politique d’aller vers un modèle de coordination plus fédéral, incluant un exécutif économique de la zone euro (distinct de l’UE), se substituant à l’actuel Eurogroupe informel, doté d’une réelle capacité d’impulsion et d’arbitrage, comme préconisé en particulier par le Parlement européen ou, il y a déjà huit ans, un rapport des « cinq présidents »^[4]. Cela supposerait aussi de réformer les traités pour tirer tous les enseignements des deux dernières décennies.

 

Un article publié dans Variances.

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^[1] Communication sur les orientations pour une réforme du cadre de gouvernance économique de l’UE, 9 novembre 2022

^[2] Ce sont les deux principaux membres de l’UEM, l’Allemagne et la France, qui ont ouvert les premières brèches en s’affranchissant dès 2003 du Pacte de stabilité et de croissance alors qu’ils se trouvaient dans les dernières étapes de la procédure de déficit excessif.

^[3] À cet égard, la Cour constitutionnelle de Karlsruhe, tout en approuvant le 6 décembre 2022 la participation de Berlin au plan NextGenerationEU, a souligné son caractère exceptionnel et son opposition de principe à une mutualisation des dettes publiques.

^[4] Rapport des 5 présidents, Compléter l’Union économique et monétaire, Commission européenne, juin 2015.