La réforme tant attendue de l’ONU viendra-t-elle de la crise ukrainienne ?

Ce n’est pas seulement le Traité de Minsk qui a volé en éclat le 24 février dernier, c’est tout l’ordre mondial, et par ricochet, ses institutions, qui s’étaient bâties dans le respect des rapports de force de l’après-guerre.[1] Au centre de certains débats, les prérogatives spéciales du Conseil de sécurité. Si ce n’est pas la première fois que le droit de véto est remis en question, c’est peut-être la première fois qu’une fenêtre d’opportunité semble aussi ouverte. La question principale pour autant demeure : quel ordre mondial pousser ?

Peut-être faut-il commencer par rappeler que ni le Conseil de sécurité, ni l’OTAN n’existait à l’époque où plusieurs pays d’Europe ont été envahis à la fin des années 30. La première session du Conseil de sécurité s’est tenue en janvier 1946 et l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord s’est activée en 1949, à l’initiative de douze États occidentaux. Depuis, l’OTAN n’a cessé de s’étendre, absorbant une large partie de l’Europe de l’Est.[2] À l’heure où l’Europe occidentale assiste en temps réel à une agression extérieure de très haute intensité dans un pays immédiatement limitrophe à l’UE, ces repères temporels sont importants à rappeler.

Le Conseil de sécurité, qui depuis 75 ans fait office de gendarme du monde, se réunira une nouvelle fois sur la crise ukrainienne lundi après-midi, en séance publique. Des consultations à huis clos suivront, notamment pour discuter du projet de résolution franco-mexicain visant à demander un arrêt des hostilités et à sécuriser l’acheminement de l’aide humanitaire. Dans les tuyaux depuis huit jours, le texte, pourtant si évident sur le fond, se heurte à plusieurs résistances de forme. Les États-Unis auraient indiqué qu’ils ne le soutiendraient que s’il incriminait nommément la Russie en la désignant comme étant à l’origine de la crise humanitaire en Ukraine, et sans surprise, une telle formulation semble difficilement accordable avec le positionnement russe. Ces deux États disposant d’un droit de véto, c’est l’impasse, et pendant que le phrasé de la résolution est discuté, les villes de Marioupol et Kharkiv vont continuer d’être pilonnées. Les couloirs humanitaires prévus par les pourparlers russo-ukrainiens de jeudi dernier se heurtent en pratique à de nombreux écueils et les civils peinent à fuir les zones de combat, en témoignent les difficultés de mouvements de population du weekend.

Un principe bien établi de droit international interdit le recours à la force et la violation de l’intégrité territoriale d’un État souverain. La Charte des Nations unies précise que les membres de l’organisation doivent s’abstenir, dans leurs relations internationales, de recourir à la menace ou à l’emploi de la force, soit contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de tout État, soit de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations Unies (article 2). Ces buts sont rappelés dans le préambule de la Charte et dans son article 1. Dans le préambule, les États membres de l’ONU indiquent sans ambiguïté être résolus à préserver les générations futures du fléau de la guerre qui deux fois en l’espace d’une vie humaine a infligé à l’humanité d’indicibles souffrances. Dans l’article premier, il est question d’œuvrer à maintenir la paix et la sécurité internationales, notamment en prenant des mesures collectives efficaces en vue de réprimer tout acte d’agression ou autre rupture de la paix.

Si le conflit en Ukraine n’est pas le premier conflit d’après Seconde Guerre mondiale qui remette en cause ces principes (l’invasion de l’Iraq en 2003 fait partie des exemples bien documentés), c’est bien la première fois que les réactions de la communauté internationale semblent aussi unies. Cette agression, aux portes de l’Europe, rappelle les pires moments du vingtième siècle et si des voix soulignent le traitement différencié du conflit ukrainien par rapport à d’autres conflits actuels qui sont tout aussi criminels sur les populations civiles (Yémen, Syrie, Afghanistan), l’émotion que cette proximité européenne suscite sur fond de menace nucléaire exprimée réussit à activer des leviers d’influence que d’autres crises n’ont pas pu enclencher. Sur les 193 États membres qui composent les Nations unies, 141 ont voté le 2 mars en Assemblée générale d’urgence en faveur d’une résolution exigeant que la Russie retire sans délai et inconditionnellement ses forces militaires d’Ukraine. [3] En termes de ratio, cela correspond à 73%, ce qui est loin d’être anodin au vu des règles procédurales de l’ONU. Pour amender la Charte en effet, qui peut comprendre des modifications du mode de fonctionnement des organes onusiens, un vote en AG à la majorité des deux tiers est la première étape pour réunir une Conférence générale des membres des Nations unies. Pas de droit de véto ici, mais neuf membres du Conseil de sécurité sur quinze doivent être favorables à sa tenue. S’ensuivent la ratification de ce vote, puis la tenue de cette Conférence qui est l’instance de réforme et qui en propose le cadre. Toute proposition de modification de la Charte doit être approuvée à la majorité des deux tiers, avec la particularité que les cinq membres permanents du Conseil de sécurité devront tous se prononcer pour (articles 108 et 109 de la Charte).

73% étant supérieur aux deux tiers, la possibilité de voter pour convoquer une Conférence existe donc bel et bien désormais. Reste à savoir quoi proposer, si cette orientation est prise, au vu des prises de position de plus en plus tranchées qui s’observent et qui exacerbent la polarisation. Côté russe, le rouleau compresseur continue de s’abattre sur l’Ukraine, une loi est passée vendredi punissant de quinze ans de prison la diffusion de fausses informations sur la guerre en Ukraine (sans préciser le périmètre des mensonges), plusieurs médias internationaux sont bloqués, le journalisme indépendant est traqué, Facebook et Twitter sont interdits, les opposants au conflit sont arrêtés, et les mises en garde se multiplient (mise en alerte de la force de dissuasion russe trois jours après le début des combats, et plus récemment, menaces ouvertes aux pays qui servent de base arrière à l’aviation ukrainienne et accusations de cobelligérance). Du côté du bloc atlantiste, le train de sanctions mis en œuvre n’a jamais été aussi fort. Gel des actifs de la Banque centrale russe, exclusion de certaines banques du système de transaction international Swift, sanctions contre les oligarques, fermeture de l’espace aérien européen, sanctions sportives au plus haut niveau, suspension de la délivrance de visas, réquisition de navires et fermeture de certains ports aux pavillons russes, gel des exportations stratégiques par certains pays, désengagement de certaines entreprises pétrolières en Russie, arrêt des activités de Visa et MasterCard, arrêt des activités en Russie des principaux armateurs et entreprises de transport, et interdiction des médias russes.

Une telle situation est inédite et l’on se demande bien où l’on va. Trois scenarii grossiers semblent aujourd’hui possibles.

1/ Ne rien changer par crainte d’une trop grande escalade. Ne contester ni le droit de véto, ni le mode de fonctionnement du Conseil de sécurité. Le coût sera l’Ukraine à court terme, et une polarisation renouvelée du monde.

2/ Tenter une réforme en mettant au ban la Russie, sans se rappeler que ce sont les frustrations qui déclenchent les guerres. Le coût peut être immense.

3/ Tenter une réforme en remettant en question l’idée même du droit de véto, peu importe le membre, et en ouvrant le Conseil de sécurité à d’autres membres permanents. La France soutient depuis longtemps la candidature de l’Allemagne, du Japon, de l’Inde, du Brésil et d’un pays africain (qui reste à trancher), avec l’idée de mieux ancrer la gouvernance mondiale dans les rapports de force actuels. Le coût ici est inconnu et l’on peut anticiper les résistances de tous ceux qui craignent une perte d’influence.

Le monde entier aujourd’hui est spectateur des décisions prises et quelques États sont des acteurs de premier plan. L’enjeu ici est d’arriver à restaurer la paix et la sécurité internationale rapidement sans succomber au délit de faciès.

 

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[1] Le Traité de Minsk a été signé le 8 décembre 1991 entre les trois principales républiques de l’Union soviétique par les présidents russe (Boris Eltsine), biélorusse (Stanislaw Chouchkievitch) et ukrainien (Leonid Kravtchouk). C’est le document qui a entériné la dislocation de l’URSS et qui a donné naissance à la Communauté des États indépendants (CEI). D’autres ex-républiques soviétiques rejoignent la CEI quelques semaines plus tard, lors de la signature des accords d’Alma-Ata. Les pays baltes et la Géorgie ne choisissent pas l’adhésion. En 2014, l’Ukraine en sort.

[2] En 1949, l’Alliance comptait douze membres fondateurs : Belgique, Canada, Danemark, États-Unis, France, Islande, Italie, Luxembourg, Norvège, Pays-Bas, Portugal et Royaume-Uni. Les autres pays membres sont : Grèce et Turquie (1952), Allemagne (1955), Espagne (1982), République tchèque, Hongrie et Pologne (1999), Bulgarie, Estonie, Lettonie, Lituanie, Roumanie, Slovaquie, Slovénie (2004), Albanie, Croatie (2009), Monténégro (2017) et Macédoine du Nord (2020).

[3] 35 États se sont abstenus, 5 ont voté contre (Russie-Biélorussie-Corée du Nord-Syrie-Erythrée). Parmi les abstentionnistes : Afrique du sud, Algérie, Angola, Arménie, Bangladesh, Bolivie, Burundi, Chine, Congo, Cuba, Inde, Iraq, Iran, Kazakhstan, Kirghizstan, Laos, Madagascar, Mali, Mongolie, Mozambique, Namibie, Nicaragua, Ouganda, Pakistan, République centrafricaine, Salvador, Sénégal, Soudan, Soudan du Sud, Sri Lanka, Tadjikistan, Tanzanie, Vietnam, Zimbabwe. À noter que quelques pays étaient absents lors du vote : Azerbaïdjan, Burkina Faso, Cameroun, Éthiopie, Guinée, Guinée Bissau, Guinée équatoriale, Maroc, Ouzbékistan, Togo, Turkménistan, Venezuela.