La stratégie indo-pacifique de l’Union européenne au risque de la compétition Chine/États-Unis

Alertée par le déficit de confiance dont témoignent les différends maritimes et terrestres régionaux et l’antagonisme géopolitique croissant entre les États-Unis et la Chine, l’Europe s’est saisie de la question de l’espace indo-pacifique pour y établir sa propre stratégie, dans une zone qui occupe un rôle moteur du commerce international.

Indo-Pacifique est une « idée neuve en Europe ». Dans le fil des réflexions entamées par la France sur l’Indo-Pacifique dès 2016 et formalisées en 2018 (1), puis par l’Allemagne avec la publication d’orientations en 2020, suivies par les Pays-Bas, l’Union européenne (UE) s’est assez rapidement approprié ce concept. En moins de deux ans, après des travaux exploratoires inspirés par Paris et Bonn, le Conseil de l’UE approuvait en avril 2021 (2) des conclusions sur le principe d’une stratégie pour la coopération dans l’Indo-Pacifique. En septembre de la même année, il entérinait le document final détaillant le contenu de cette stratégie (3). Une dernière initiative fut la nomination d’un envoyé spécial pour l’Indo-Pacifique en la personne de Gabriele Visentin.

L’ombre portée de trois grands acteurs se détache de cette approche européenne : la Chine, l’ASEAN (Association des nations de l’Asie du Sud-Est) et les États-Unis. Le document de l’UE reflète en effet les interrogations de l’organisation face au développement agressif de la puissance chinoise. S’y superposent en creux les préoccupations liées à l’impact de la rivalité économique, technologique et militaire montante entre Washington et Pékin, qui compliquent on ne peut plus la posture européenne, ravivées par la création du pacte de sécurité trilatérale AUKUS entre les États-Unis, le Royaume-Uni et l’Australie. Entre les deux superpuissances en lutte d’influence que sont la Chine et les États-Unis, la position de l’UE n’est pas sans rappeler celle de l’ASEAN et sa capacité à incarner un projet régional politique, économique et sécuritaire autonome. Sans surprise, l’ASEAN est d’ailleurs au cœur des projets de coopération que l’UE entend développer en Indo-Pacifique. (4)

Un cadre de coopération multidimensionnel qui reste à opérationnaliser

Lors d’une conférence au sein d’un think tank de Jakarta, où il était en visite en juin 2021 (5), le haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité de l’UE, Josep Borrell, avait déjà évoqué les grands traits de la vision indo-pacifique de l’UE. À ceux qui ne voient en l’organisation qu’une superpuissance économique, il avait clairement opposé une approche stratégique épousant les contours d’une géographie à dominante maritime s’étendant des côtes de l’Afrique de l’Est aux États insulaires d’Océanie. Certes, le haut représentant n’avait pas hésité à citer des chiffres soulignant la vitalité économique de cette zone et son importance pour la prospérité de l’Europe, qui constitue l’un de ses principaux partenaires commerciaux. Toutefois, c’est bien la stabilité de la région qui se trouve au cœur de la réflexion indo-pacifique de Bruxelles.

Josep Borrell essayait ainsi de prévenir un reproche susceptible d’être adressé au document et d’éviter qu’il soit trop perçu comme le résultat du lobbyisme intense de quelques pays, et sans base de consensus interne solide. Il est vrai que si l’ensemble des États européens s’accordent sur l’importance de la zone indo-pacifique et de son rôle de moteur pour le commerce international et sa prospérité propre, pour certains, les opportunités qui s’en dégagent doivent rester dans la sphère économique et financière.

On trouve ici le prolongement d’un débat non tranché sur l’intérêt à ne considérer l’Asie qu’en termes économiques plutôt que stratégiques. Pour autant, parmi les sept domaines de coopération prioritaires identifiés par l’UE dans sa stratégie, les thématiques socioéconomiques globales figurent en bonne place. Il est question de travailler au retour de la prospérité de la zone après la pandémie de Covid-19 — encore très présente en Asie du Sud-Est et en Inde —, mais également de favoriser une transition écologique qui s’appuierait sur des « alliances vertes », de développer des partenariats numériques et de mettre en avant la notion de connectivité. Cette dernière fait écho à l’un des grands chantiers de l’UE sur la protection de sa souveraineté numérique et à la nécessité d’investir dans des infrastructures sécurisées à haute capacité et dans la 5G, où l’on retrouve le souci récent de réduire sa dépendance vis-à-vis de la Chine.

Le constat d’une interdépendance qui implique la recherche de synergies entre acteurs régionaux

L’organisation interne du document souligne qu’au final, les pays européens sont confrontés aux mêmes défis de gouvernance que leurs partenaires indo-pacifiques, qu’il s’agisse de l’impact du changement climatique, de la maitrise des nouvelles technologies ou de l’indépendance de leur chaine d’approvisionnement, notamment en médicaments. La nature transnationale de ces défis, en justifiant leur place dans la réflexion indo-pacifique de l’UE, marque aussi le désir de ses membres d’accepter de plus grandes responsabilités tout en partageant le fardeau avec des partenaires actifs et sensibles aux mêmes valeurs comme l’Inde, l’Australie ou le Japon. On y lira ainsi la reconnaissance implicite qu’en dépit de l’éloignement géographique, le sort de l’Indo-Pacifique et celui de l’Europe sont liés.

L’ASEAN constitue le réceptacle et le soutien de cette coopération multiforme que l’UE souhaite développer dans cet espace disparate que constitue l’Indo-Pacifique,où elle n’est pas la seule organisation régionale. Un jeu de miroir subtil s’est construit au fil des ans entre les deux acteurs régionaux et la faiblesse supposée de leur multilatéralisme, tant face à la Chine qu’aux États-Unis, chacun étant accusé de n’être que des puissances économiques incapables de penser et d’assumer leur sécurité. Cette sororité stratégique qui renvoie à la notion de « centralité aséanienne » au cœur des discours indo-pacifiques des uns et des autres — États-Unis, Inde, Japon, France et Australie —, est le fil conducteur d’une approche inclusive reflétant un rare niveau de connivence entre deux institutions aux ambitions convergentes. La signature du partenariat stratégique UE-ASEAN en 2020, couronnant plus de quarante ans d’échanges et d’avancées politico-économiques, signale cette volonté de s’appuyer l’une sur l’autre. Pour autant, cette centralité de l’ASEAN n’a pas empêché le développement de relations bilatérales de l’UE et de ses États membres avec d’autres pays d’Asie du Sud-Est comme l’Indonésie, Singapour, le Vietnam et les Philippines.

D’autres formats multilatéraux traitant de coopération régionale ont aussi la faveur de l’UE et de ses membres comme le Dialogue Europe-Asie (ASEM), la Commission de l’océan Indien (COI) ou bien l’Association des États riverains de l’océan Indien, connue sous son acronyme anglais IORA, l’Association sud-asiatique pour la coopération régionale (SAARC), sans oublier le Forum des îles du Pacifique (FIP). Pour autant, ils ne disposent pas du même degré d’intégration régionale que l’ASEAN, ni de sa capacité à élaborer une architecture de sécurité régionale aussi inclusive et valorisée que son Forum régional (ARF). Créé en 1994, l’ARF compte désormais 27 membres et a octroyé àl’UE le statut de membre de dialogue, tout comme aux États-Unis.

Une marge d’action stratégique contrainte par une relation de plus en plus complexe avec les États-Unis

Le télescopage entre l’annonce, le 15 septembre, de la constitution de l’AUKUS, et le lancement, le lendemain, de la stratégie de coopération pour l’Indo-Pacifique de l’UE, a renvoyé l’image d’une divergence préoccupante entre les pays occidentaux se réclamant de l’Indo-Pacifique.

La décision américaine de fournir des sous-marins à propulsion nucléaire à l’Australie, par la nullification de l’accord passé par Canberra avec la France pour la construction d’unités à propulsion classique, a relancé un débat acrimonieux sur l’état de la relation transatlantique et la notion d’alliance. La mise à l’écart de la France, puissance résidente de l’Indo-Pacifique où elle possède des moyens militaires significatifs, a choqué l’UE qui, après le retrait américain brutal d’Afghanistan, y a vu un nouvel exemple de l’absence de fiabilité de son grand allié. De plus, le refroidissement marqué des relations franco-australiennes, alors qu’un partenariat multidimensionnel s’était développé entre les deux puissances océaniennes, qu’une communauté d’analyse politico-militaires et une coopération industrielle majeure avaient rapprochées, contrarie les ambitions européennes d’étendre son action jusqu’au Pacifique Sud. Dans ce contexte, le communiqué (6) marquant la rencontre du 14 octobre 2021 entre le secrétaire d’État américain Antony Blinken et Josep Borrell et évoquant le lancement de consultations conjointes sur l’Indo-Pacifique avant la fin de l’année n’a qu’un effet cosmétique. Il devrait a minima permettre à l’administration américaine de présenter la dernière version de sa stratégie indo-pacifique en cours, dont une nouvelle version devrait bientôt paraitre.

L’absence de concertation sur un sujet majeur entre alliés traditionnels révèle le durcissement de la compétition de puissance entre les États-Unis et la Chine, rendant plus complexe la définition des relations entre l’UE et cette dernière. Plus encore, on peut y voir l’option du « tout militaire » américain soucieux de rééquilibrer la balance des forces régionales en sa faveur s’opposer à l’approche inclusive et coopérative de l’UE (7). L’identité anglo-saxonne de l’AUKUS, la présence en son sein du Royaume-Uni, lui donne de surcroit une tonalité anti-européenne sur laquelle Bruxelles ne s’est pas trompée. La question de l’appréciation de la réelle marge d’autonomie dont disposent l’UE et ses États membres dans la définition de leurs choix stratégiques, et des formats de coopération qui leur semblent les plus appropriés, se pose. Sur ce point, on notera le pragmatisme dont sait faire preuve l’UE, qui a exprimé son intérêt pour rejoindre le Quad, le forum de dialogue quadrilatéral sur la sécurité rassemblant les États-Unis, le Japon, l’Australie et l’Inde, et que Joe Biden souhaite élargir tant sur le plan des problématiques à y traiter que sur le format.

L’AUKUS prend ainsi l’UE de court et l’oblige à des mises au point rapides alors que la présidence française qui se profile pour 2022 a placé la politique de sécurité et de défense commune (PSDC), au cœur de son action. Certains États membres sont conscients de l’importance d’une réflexion commune sur la sécurité dans la définition d’une stratégie indo-pacifique, mais, à l’image des pays d’Europe de l’Est et de la Baltique, cette réflexion se projette avant tout dans leur relation avec les États-Unis. Ceux-ci étant un partenaire majeur pour la sécurité de l’Europe à travers l’OTAN, les États membres estiment assez normal de soutenir les alliances américaines en Asie. S’y ajoute la perspective que si l’expansion de la Chine est de nature économique et technologique en Europe, elle comporte une dimension militaire plus marquée en Asie, à laquelle seuls les États-Unis et leur réseau d’alliances peuvent faire face de façon crédible.

Les limites de la politique d’accommodement avec la Chine

Longtemps accusée de pusillanimité face à Pékin, perçu avant tout comme son premier partenaire économique et commercial, l’UE est devenue plus vigilante dans sa relation avec la Chine. Celle-ci est passée du statut de partenaire à concurrent puis à celui de rival systémique. La gestion de la pandémie de Covid-19 par Pékin, la diplomatie agressive de ses ambassadeurs « loups-guerriers » ainsi que les mises au pas brutales du Xinjiang et de la démocratie hongkongaise auront décillé les yeux des Européens, même si leur réponse apparaît encore faible, tant aux yeux de Washington que de l’Inde. En insistant sur l’approche coopérative et inclusive, la stratégie indo-pacifique européenne prolonge l’ambiguïté de cette posture et à tout le moins révèle la difficulté, si ce n’est le refus, d’un positionnement trop net. Elle s’en explique en soulignant les intérêts communs entre l’UE et Pékin, notamment en matière de lutte contre le changement climatique, de gestion des pêches et de protection de la biodiversité. Face à une approche américaine qui n’a de cesse de dénoncer le révisionnisme de Pékin et considère la Chine comme un compétiteur global, le contraste est flagrant. (8)

Dans son discours sur l’état de l’Union prononcé le 15 septembre 2021 (9), la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen avait tenté un effort de clarification tout en énonçant que la relation avec la Chine constituait pour l’UE l’une des plus importantes sur le plan stratégique mais aussi celle comportant le plus de défis sur le plan des systèmes de gouvernance, des valeurs et des droits de l’homme. Elle avait notamment appelé les États membres à se montrer capables de réagir plus rapidement, par exemple en passant au vote à la majorité qualifiée,— du moins en ce qui concerne les droits de l’homme et la mise en œuvre de sanctions. L’UE s’est d’ailleurs dotée d’un mécanisme de surveillance sur les investissements étrangers, en particulier dans les secteurs stratégiques, afin de se prémunir contre des actions chinoises ciblant des industries de haute technologie.

On notera par ailleurs que la Chine apparait en filigrane dans la stratégie de l’UE pour l’Indo-Pacifique, ne serait-ce qu’à travers les nombreux rappels sur le respect des normes et de l’état de droit que comporte le document, et plus encore dans le rappel du respect de la convention des Nations Unies sur le droit de la mer. Ainsi, l’UE insiste sans surprise sur la préservation des voies d’approvisionnement maritimes libres et ouvertes en mer de Chine du Sud, adoptant un discours martelé depuis des années par le Japon, les États-Unis et l’Inde.

Une approche sécuritaire à dominante maritime

Vues d’Europe, les dynamiques de sécurité les plus préoccupantes de la région indo-pacifique appartiennent au domaine maritime (10), à l’absence de piraterie et à la libre circulation sur les grandes lignes de communication maritime. S’y ajoutent des enjeux propres aux approches indo-pacifiques de nombreux partenaires, dont l’ASEAN, les États-Unis, l’Inde et le Japon, c’est-à-dire la liberté de navigation, la protection des ressources liées à l’économie bleue — dont les réserves halieutiques —, les atteintes à la biodiversité marine et la protection des câbles sous-marins.

Pour autant, un nombre limité d’États européens se révèlent disposés, sinon capables, de contribuer effectivement à la sécurité maritime de la région. Près de la moitié d’entre eux ont activement participé aux opérations de contre-piraterie organisées par la communauté internationale dès 2008 au large des côtes somaliennes, que ce soit sous le commandement de l’OTAN ou de l’UE (11). La France, l’Allemagne, les Pays-Bas, l’Espagne et la Belgique envisagent d’accroitre leur présence dans l’espace indo-pacifique en y détachant régulièrement des navires dans le cadre du concept européen de Présence maritime coordonnée (CMP) (12). L’UE maintient une présence navale constante et visible depuis plus de dix ans dans l’océan Indien à travers la mission Atalante dont le mandat initialement dédié à la contre-piraterie s’est élargi à la surveillance d’activités criminelles en mer, incluant les trafics d’armes, de drogues et la pêche illicite. L’UE finance des projets de renforcement des capacités maritimes régionales dont MASE (Maritime Security) et CRIMARIO (Critical Maritime Routes in the Indian Ocean) qui tout deux concourent à une meilleure connaissance de la situation maritime en favorisant le partage d’information et la coordination entre centres opérationnels reliant l’Indo-Pacifique. La préoccupation des États littoraux et insulaires pour la protection de leur économie bleue et l’exploitation durable des océans, notamment dans l’Ouest de l’océan Indien et de l’Océanie, ont accru l’importance de la gestion des pêches et de la protection de la biodiversité, sujets sur lesquels l’UE dispose d’une réelle expertise.

Le domaine maritime se prête ainsi à des approches diverses allant de la hard security, reposant sur l’envoi de bâtiments de guerre pour des missions de projection de force, à des initiatives de soft security dont l’impact est non négligeable. Au-delà des capacités militaires, l’UE peut s’investir dans des actions multilatérales en soutenant les organisations régionales — ASEAN, COI, FIP — dans la mise en place de coopérations maritimes diverses, comme la gestion des stocks halieutiques ou l’assistance humanitaire en cas de désastre naturel (Humanitarian assistance and disaster relief ou HADR). La France contribue ainsi à la protection des pêches dans l’océan Indien à travers une coopération bilatérale mise en place par l’Agence française de développement auprès de l’IORA. Cela souligne le panel d’options dont l’UE dispose dans son approche des partenaires indo-pacifiques, avec le choix, selon les cas, de coopérations bilatérales ou multilatérales où à travers ses États membres.

L’Indo-Pacifique représente un espace vaste et multiple dont les changements se révèlent profonds. Pour les accompagner, la posture indo-pacifique de l’UE doit s’incarner rapidement dans des coopérations visibles et efficaces sous peine d’être accusée de n’être que déclaratoire. Elle doit en outre consolider sa trajectoire propre alors que la nature offensive et anti-chinoise du réengagement américain vers la région pourrait la condamner à un suivisme mou.

Dans ce contexte, le renforcement des liens avec l’ASEAN et l’existence d’accords et de partenariats impliquant déjà des coopérations multisectorielles avec des pays clés de l’Indo-Pacifique comme le Japon, l’Inde, l’Indonésie, le Vietnam et la Corée du Sud, sont très positifs. Ces cadres déjà opérationnels ne peuvent qu’aider l’UE à s’affirmer comme un acteur fiable aux ambitions et aux capacités d’actions globales dans l’optique de nouvelles coopérations au bénéfice de la stabilité de la région.

 

Une tribune publiée par Areion24news.

Notes :

(1) Ministère des Armées, « La stratégie de défense française dans l’Indo-Pacifique », 2018, mise à jour du 24 juin 2020 (https://​bit​.ly/​3​A​Y​I​Jg0). Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères, « La stratégie de la France dans l’Indo-Pacifique », juillet 2021 (https://​bit​.ly/​3​G​2​4​3​oPf).

(2) Conseil de l’Union européenne, « Conclusion du Conseil sur une stratégie de l’UE pour la coopération dans la région indo-pacifique », Bruxelles, 16 avril 2021 (https://​bit​.ly/​3​j​e​S​Kjl).

(3) Commission européenne, « Communication conjointe au Parlement européen et au Conseil : La Stratégie de l’UE pour la coopération dans la région indo-pacifique », Bruxelles, 16 septembre 2021 (https://​bit​.ly/​3​B​2​x​qDA).

(4) M. Abensour, N. Riedel, M. Vonno, « EU’s Indo-Pacific Strategy stands ready to deepen EU-Asean ties », The Business Times, 15 octobre 2021 (https://​bit​.ly/​3​C​4​r​Cec).

(5) Josep Borrell, « The EU approach to the Indo-Pacific », Jakarta, 3 juin 2021, (https://​bit​.ly/​3​A​V​V​4Sd).

(6) https://​www​.state​.gov/​t​r​a​n​s​l​a​t​i​o​n​s​/​f​r​e​n​c​h​/​r​e​u​n​i​o​n​-​d​u​-​s​e​c​r​e​t​a​i​r​e​-​b​l​i​n​k​e​n​-​a​v​e​c​-​l​e​-​h​a​u​t​-​r​e​p​r​e​s​e​n​t​a​n​t​-​e​t​-​v​i​c​e​-​p​r​e​s​i​d​e​n​t​-​b​o​r​r​e​ll/

(7) Valérie Niquet, Marianne Péron-Doise, « L’annulation de la vente de sous-marins australiens, un coup d’éclat peu stratégique de Washington », Le Monde, 21 septembre 2021 (https://​bit​.ly/​3​D​Z​l​1lW). Marianne Péron-Doise, « AUKUS : la France, grande perdante du duel américano-chinois », The Conversation, 1^er octobre 2021 (https://​bit​.ly/​3​p​k​b​AcL).

(8) Congrès des États-Unis, «  Strategic Compétition Act of 2021  », 15 avril 2021 (https://​bit​.ly/​3​A​Y​m​1Vt).

(9) Ursula von der Leyen, « Discours […] sur l’état de l’Union : renforcer l’âme de l’Europe », 15 septembre 2021 (https://​bit​.ly/​3​C​3​F​hlJ).

(10) Marianne Péron-Doise, « EU and “maritime multilateralism” in the Indo-Pacific : navigating in Asia’s waters », IRSEM, Strategic Brief 9, 9 juillet 2020 (https://​bit​.ly/​3​C​b​C​XZO).

(11) On mentionnera l’Espagne, l’Italie, la France, le Royaume-Uni, les Pays-Bas, le Danemark, le Portugal, l’Allemagne, la Grèce, la Belgique.

(12) Le concept de CMP permet à l’UE de maintenir une présence semi-permanente dans une zone d’intérêt en s’appuyant sur les moyens des marines nationales présentes pour d’autres missions.