Gestion de la sécurité en Europe : des discussions États-Unis/Russie écartant les Européens ?

Projet de traité sur l’architecture de sécurité en Europe en décembre dernier puis Sommet de Genève Biden/Poutine début janvier sur la crise ukrainienne, le dialogue entre les deux puissances semble écarter les Européens de discussions qui les concernent. Pourquoi une telle mise à l’écart ? Comment les Européens réagissent-ils ? Le point avec Jean-Pierre Maulny, directeur adjoint de l’IRIS.

Un souhait de la Russie de se voir reconnaître comme une grande puissance plutôt qu’une mise à l’écart des Européens

Les Russes ont envoyé le 17 décembre dernier un projet de traité sur l’architecture de sécurité en Europe. Ce projet de traité, dont l’un des points principaux serait l’interdiction faite à l’Ukraine d’entrer dans l’OTAN, a provoqué un échange immédiat avec les États-Unis. Les Russes ont donc procédé comme ils le faisaient durant la guerre froide : s’adresser aux Américains lorsqu’il s’agit de traiter de l’architecture de sécurité en Europe et traiter les Européens comme un acteur mineur. La question pour eux est de s’adresser au pays qu’ils considèrent être la clé de la solution, à savoir les Américains. À partir du moment où la clé de voute de la sécurité européenne est basée sur la garantie de sécurité nucléaire américaine, sachant que la force de dissuasion française est indépendante, il est assez logique que les Russes souhaitent dialoguer en priorité avec les Américains. Par ailleurs, cette façon de procéder ne veut pas nécessairement dire que les Européens ne comptent pas. C’est une manière pour les Russes de se faire reconnaître comme une grande puissance qui dialogue directement avec les Américains.

Dans ce projet de traité russe, tout un volet est consacré à la reprise du désarmement en Europe, notamment nucléaire. Les Russes ont progressivement pris des libertés avec le traité sur les forces nucléaires intermédiaires (FNI) signé en 1987 et qui a permis de retirer tous les missiles nucléaires déployés en Europe ayant une portée comprise entre 500 et 5000 km, conduisant les Américains à se retirer de ce traité. Ils proposent désormais de recréer un instrument de sécurité en reprenant le dialogue sur les armes nucléaires déployées en Europe. De ce point de vue, il est évident que les discussions ne concernent que les Américains et les Russes qui disposent de telles armes, même si cela concerne au premier chef la sécurité des Européens. Enfin, les Russes ont mis sur la table la brûlante question d’une entrée de l’Ukraine dans l’OTAN qu’ils souhaitent interdire.

Suite à ce projet de traité, une réunion a été organisée avec les Américains et s’est suivie d’une réunion du conseil OTAN-Russie, sachant que le projet de traité déposé par les Russes serait entre les Russes et les États membres de l’OTAN. C’est un point intéressant puisqu’il démontre que l’on ne reste pas dans un dialogue uniquement entre Américains et Russes, car il ne faut pas oublier que l’OTAN regroupe principalement les Américains et les Européens : 21 membres de l’Union européenne sur 27 sont membres de l’OTAN.

Les Européens sont donc revenus dans la discussion via leur présence dans l’OTAN, même s’il est vrai que le dialogue sera d’abord américano-russe, car les États-Unis détiennent des clés importantes dans la définition de l’architecture de sécurité européenne.

L’entrée de l’Ukraine dans l’OTAN : entre principes de droit international et principe de réalité

La première réunion entre les Russes et Américains n’a rien donné. Évidemment, tous les commentateurs y ont vu une catastrophe. Mais c’est en réalité assez normal. Lorsqu’une négociation débute, chaque acteur définit sa position que l’on pourrait qualifier de maximale dans la négociation. Puis, la négociation s’engage afin de trouver des compromis. Il est donc évident qu’on ne peut trouver un accord avec une seule réunion d’échange. Dans le projet de traité russe, c’est la question de l’Ukraine qui est la plus difficile à régler car les positions sont irréconciliables sur le principe. La Russie souhaiterait que l’on interdise l’entrée de la souveraineté dans l’OTAN. Mais le principe de souveraineté des États, principe par ailleurs fortement défendu par la Russie, interdit que l’on nie la souveraineté de l’Ukraine à vouloir entrer dans l’OTAN et des états membres de l’OTAN à accepter cette adhésion : c’est le principe de la porte ouverte dans l’OTAN. Par ailleurs, les membres de l’OTAN se sont un peu liés les mains politiquement vis-à-vis de l’Ukraine en déclarant lors du sommet de l’OTAN de 2008 qu’ « aujourd’hui, nous avons décidé que ces pays deviendraient membres de l’OTAN ». La France et l’Allemagne avaient à cette époque freiné tout le processus d’adhésion. Aujourd’hui, la question d’une entrée de l’Ukraine à l’OTAN n’est en réalité pas souhaitée par une grande majorité de pays membres de l’OTAN, à l’exception des trois États baltes et de la Pologne qui sont les plus inquiets de la menace russe ; et de la Roumanie, dans une logique transactionnelle de sécurité, ce pays étant comme la Turquie et la Bulgarie un des pays de l’OTAN riverains de la mer Noire. Le risque serait en effet que les pays membres de l’OTAN se retrouvent directement engagés dans le conflit interne ukrainien qui prend de plus en plus l’aspect d’un conflit gelé. Ils ne souhaitent pas donner dans leur grande majorité une garantie de sécurité formelle, ce qui conduit aujourd’hui les Américains à tenir un discours très ferme et dissuasif vis-à-vis de toute tentative militaire de la Russie.

Un regret : une Europe plus impliquée mais pas force de proposition

Si les discussions ont donc repris au plus haut niveau entre Russes et Américains, ce qui est une bonne chose, les Européens peuvent voir un regret au sujet de la question du désarmement qui est un des piliers de l’architecture de sécurité en Europe. Emmanuel Macron, lors de son discours sur la dissuasion en février 2021, avait très justement souligné que l’abandon du traité FNI liant les États-Unis et la Russie affaiblissait la sécurité des Européens et que ceux-ci devaient prendre des initiatives sur le sujet. Pourtant, ce discours n’a malheureusement pas été suivi par des propositions européennes et notamment françaises. Il est vrai que le calendrier n’a pas aidé. Les Allemands sont rapidement entrés  en période électorale et on savait qu’Angela Merkel n’était pas candidate à sa succession. Il était donc peut-être difficile d’envisager des propositions sur la question du désarmement qui devaient nécessairement impliquer dès l’origine le couple franco-allemand. C’est dommage, et il est nécessaire que le président reprenne la main durant la brève présidence française du Conseil de l’Union européenne

Il faut noter par ailleurs le projet de traité de la Russie a été rendu public dix jours après que la coalition allemande ait été mise en place, et juste après que Joe Biden ait nommé la nouvelle ambassadrice des États-Unis à l’OTAN, Julianne Smith. Les Russes ont donc face à eux des Américains à l’OTAN qui connaissent bien les questions européennes, un nouveau gouvernement allemand maintenant en place et il faut espérer que le président français Emmanuel Macron ne soit pas trop entravé dans son action par la période de campagne électorale alors que le moment stratégique est indéniablement important.