E-commerce à l’OMC : l’étau se resserre sur les pays en développement

Lancées officiellement en janvier 2019, les négociations controversées sur l’e-commerce à l’OMC continuent d’avancer, malgré la pandémie. En décembre 2020, les négociateurs se sont mis d’accord sur un texte consolidé dont le contenu a fuité. Celui-ci confirme les craintes initiales : les pays du Sud ont beaucoup à perdre et pas grand-chose à gagner dans la poursuite de ces négociations.

Alors que l’OMC vient d’élire sa première femme et la première africaine au poste de directeur général[1], beaucoup d’observateurs insistent sur l’ampleur et la diversité des défis qui l’attendent. Parmi ceux-ci, les négociations controversées sur l’e-commerce[2] – lancées officiellement en janvier 2019 en marge du Forum économique mondial de Davos par un groupe de septante-six pays (rejoints depuis lors par une dizaine d’États supplémentaires) – figurent en bonne place.

Ces négociations portent en effet sur la régulation d’une économie et de technologies numériques devenues encore plus centrales dans nos existences à la faveur de la pandémie. Et à mesure que les enjeux croissent, les risques augmentent également, en particulier pour les États et les populations les plus marginalisés.

Absence de base juridique

Rappelons d’abord que l’existence même de ces négociations continue de poser problème d’un point de vue juridique, puisque normalement, toute nouvelle négociation à l’OMC doit bénéficier de l’accord de l’ensemble de ses 164 États membres. Or, ce n’est pas le cas de cette « initiative stratégique conjointe » sur l’e-commerce, à laquelle continuent de s’opposer des États comme l’Inde ou l’Afrique du Sud. Au total, ce sont ainsi septante-huit États membres de l’OMC – tous des pays en développement – qui refusent  toujours de participer. Outre l’absence de base légale claire, c’est donc aussi, et surtout, la question de la légitimité de ces négociations qui est posée. D’autant plus qu’à l’inverse, c’est l’ensemble des pays développés qui participent et surtout qui tirent les discussions. Comme le rapporte notamment Rashmi Banga, de la CNUCED : « Sur les 43 pays en développement membres de [l’initiative], 30 pays n’ont soumis aucune proposition sur aucun des sujets de négociation »[3]…

Cette situation se traduit par un contenu qui se révèle très largement défavorable aux pays du Sud, du moins à en juger par le texte consolidé sur lequel les négociateurs se sont mis d’accord en décembre dernier. Certes, ce texte ne fait pour l’heure que compiler  les différentes propositions soumises par les participants, mais il permet de mesurer l’état d’avancement des discussions et surtout de situer le cadre dans lequel celles-ci s’inscrivent. Et le moins que l’on puisse dire c’est qu’il pose plusieurs problèmes aux pays du Sud.

Une portée considérable

Premier élément problématique, la portée même des négociations, dont on voit à nouveau qu’elles dépassent largement la simple régulation du e-commerce, pour englober l’économie numérique dans son ensemble. L’intitulé et le contenu mêmes des six sections qui composent le document permettent déjà de s’en rendre compte : « Favoriser le commerce électronique » (Enabling electronic commerce); « Ouverture et commerce électronique » (Openness and electronic commerce); « Confiance et commerce électronique » (Trust and electronic commerce); « Enjeux transversaux » (Cross-cutting issues); « Télécommunications »; et « Accès aux marchés » (Market access).

Mais il faut également y ajouter le flou qui entoure des notions, pourtant centrales, comme les « produits numériques » ou encore les « transmissions électroniques ». La clause de non-discrimination dans le traitement des « produits numériques » (B.1. (1)), par exemple, n’a pas du tout la même portée selon que ces derniers sont considérés comme des biens ou des services[4]. Et de la même manière, l’enjeu de la suppression des droits de douane sur les « transmissions électroniques » (B.3.) n’est pas le même selon que l’on considère que ces transmissions incluent ou non le contenu qui est transmis. Dans ce second cas de figure (soutenu entre autres par le Japon, les États-Unis et l’Union européenne), les pertes pourraient en effet être colossales pour les pays du Sud à mesure que la numérisation concerne des pans croissants de l’économie.

Des obligations problématiques pour les pays du Sud

Deuxième problème, l’immense majorité des propositions auraient pour conséquence d’imposer des obligations particulièrement lourdes pour les pays du Sud. D’abord, parce qu’elles les priveraient des marges de manœuvre politiques et réglementaires dont les pays industrialisés ont pourtant largement bénéficié pour développer leurs propres économie et industrie numériques. Comme l’explique à nouveau Banga : « Les pays en développement ont besoin d’au moins le même espace politique et réglementaire pour construire leur infrastructure numérique et leur économie numérique que celui dont disposaient les pays développés au début de leur progression numérique. À l’époque, les pays développés ont bénéficié de la souplesse nécessaire pour développer leur infrastructure de données, offrir des incitations à leurs jeunes entreprises numériques, stocker et traiter localement leurs données et inciter leurs entreprises à construire des centres de données »[5].

Or, toutes ces possibilités disparaîtraient ou se retrouveraient largement contraintes par les différentes propositions présentes dans le texte. Sur la question ultra-sensible de la libre circulation des données à travers les frontières (B.2. (1)), par exemple, une exception pourrait bien être prévue pour des mesures visant à atteindre des « objectifs légitimes de politique publique ». Toutefois, comme toujours à l’OMC, l’interprétation de cette exception risque d’être particulièrement restrictive, notamment parce que ces mesures ne devront pas être appliquées d’une manière « arbitraire ou conduisant à une discrimination injustifiable ou constituant une restriction déguisée au commerce », ou encore parce qu’elles ne pourront pas « imposer des restrictions au transfert d’informations supérieures à ce qui est nécessaire ou requis pour atteindre l’objectif de politique publique ».

Des avantages disproportionnés pour les pays du Nord

C’est d’autant plus problématique que les avantages liés à ces nouvelles obligations bénéficieraient de manière disproportionnée aux pays et aux entreprises numériques des pays les plus industrialisés. La protection des codes sources (C.3. (1)), par exemple, reviendrait à interdire les transferts de technologie en faveur des pays du Sud, alors même qu’il s’agit d’un outil crucial pour leur développement. De son côté, l’interdiction des mesures de localisation des données (B.2. (2) et (3)) bénéficierait inévitablement aux pays qui concentrent déjà, à l’heure actuelle, l’écrasante majorité des centres de données (data centers) sur leur propre sol[6]. Et la suppression des droits de douane sur les transmissions électroniques (B.3.), de même que les propositions en matière d’accès aux marchés (Section F), profiteront d’abord et avant tout aux pays qui sont des exportateurs nets des biens et services concernés, c’est-à-dire, une fois encore, les pays industrialisés.

Comble du cynisme, les rares dispositions qui pourraient bénéficier davantage aux pays du Sud ne sont même pas formulées en tant qu’engagement contraignant. C’est le cas, par exemple, des dispositions mises en avant par la Chine et l’Indonésie en matière d’assistance technique et de renforcement des capacités (capacity building) (D.3.), un domaine pourtant clé pour les pays dont le développement numérique est encore embryonnaire, ce qui pourrait notamment se traduire par des coûts de mise en conformité élevés. Or, ici, le texte se contente d’établir qu’une aide pourrait leur être accordée, selon le bon vouloir des autres États membres. Et de la même manière, alors qu’en matière d’accès aux marchés (Section F), les trois modes d’importation des services[7] dans lesquels les pays du nord sont des exportateurs nets doivent faire l’objet d’engagements contraignants, ce n’est pas le cas du 4^e mode qui est pourtant traditionnellement un « intérêt offensif des pays en développement »[8]…

Hypocrisie des grandes puissances numériques

L’état actuel du texte en négociation confirme donc largement les craintes et les risques qui pèsent sur les pays du Sud dans ces discussions autour du « e-commerce ». Plus largement, il témoigne également de la schizophrénie (ou peut-être simplement de l’hypocrisie) qui caractérise les positions d’acteurs centraux comme les États-Unis, l’Union européenne, et même la Chine. Chacun d’entre eux s’est en effet illustré, ces derniers mois, par des initiatives visant à mieux encadrer le pouvoir démesuré des géants du numérique[9]. Or, les positions qu’ils défendent en parallèle dans le cadre de l’OMC vont très largement à l’encontre de cet objectif, notamment en ce qui concerne la capacité des pays du Sud à se protéger contre les dérives du secteur.

Le cas de la Chine est un peu particulier, puisqu’en tant que pays en développement au sein de l’OMC, et surtout en tant que promoteur de la « souveraineté numérique »[10], Pékin s’oppose aux propositions occidentales en matière de libre-circulation des données ou de protection des codes sources, par exemple. Les oppositions étaient d’ailleurs particulièrement tranchées avec l’administration Trump[11] et il faudra voir dans quelle mesure la nouvelle administration Biden permettra ou non de rapprocher les points de vue.

Mais en parallèle, la Chine est également devenue une puissance numérique de premier plan[12], qui n’hésite pas à mettre en avant ses propres intérêts dans ces négociations, y compris au détriment des pays du Sud. C’est ainsi, par exemple, que Pékin a soumis une proposition particulièrement inquiétante en matière de services de paiements électroniques (A.1. (5)) – un domaine dans lequel les entreprises numériques chinoises sont à la pointe. Celle-ci imposerait en effet aux États membres de traiter les entreprises de services de paiement électronique comme toute autre entreprise de services similaire, mais aussi de leur donner le droit d’établir ou d’étendre leur présence commerciale, y compris à travers des fusions et acquisitions. Concrètement, pour les nombreux pays du Sud qui ne disposent pas d’entreprises nationales dans ce secteur hautement sensible[13], cela impliquerait  de voir leur capacité de régulation et d’encadrement de ces activités singulièrement limitée…

Prochaine étape : la MC12

Dans ce contexte, tous les regards se tournent  maintenant vers la prochaine conférence ministérielle de l’OMC (MC12), initialement prévue en juin dernier à Astana, mais qui a dû être reportée en raison de la pandémie. Comme l’explique Banga, bien que ces négociations se poursuivent formellement en dehors du cadre de l’OMC, puisqu’elles ne font pas l’objet d’un mandat de négociations en bonne et due forme, « il pourrait y avoir des efforts visant à parachuter le résultat de ces négociations à l’OMC lors des réunions ministérielles ». Mais pour la chercheuse de l’ONU, cette perspective serait catastrophique pour les pays du Sud : « cela serait extrêmement préjudiciable aux intérêts des pays en développement, notamment en ce qui concerne leurs efforts d’industrialisation numérique. Ces règles s’accompagnent de coûts économiques et fiscaux élevés pour les pays en développement. Non seulement les pays en développement perdront des recettes tarifaires substantielles, mais ils devront également supporter des coûts élevés de mise en conformité avec ces règles, tout en faisant face à l’affaiblissement de la compétitivité commerciale dans leurs secteurs d’exportation traditionnels en raison de la numérisation croissante »[14].

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[1] À ce propos, lire : Leterme C. (2021), « Une Africaine à la tête de l’OMC : tout changer pour que rien ne change ? », CETRI : https://www.cetri.be/Une-Africaine-a-la-tete-de-l-OMC.

[2] Sur l’origine et les enjeux de ces négociations, lire : Leterme C. (2019), « Bataille autour des données numériques », Le Monde diplomatique, novembre 2019.

[3] Banga R. (2021), « Joint Statement Initiative on E-Commerce (JSI): Economic and Fiscal Implications for the South », UNCTAD Research Paper, n°58, Février 2021.

[4] Les biens et les services font l’objet de deux accords différents au sein de l’OMC, et les pays en développement disposent notamment de plus de flexibilité dans leurs engagements en matière de libéralisation des services. Or, la numérisation brouille de plus en plus la frontière entre ces deux catégories (une montre connectée, par exemple, est à la fois un bien et un service). Les discussions sur l’e-commerce pourraient donc être une manière détournée de remettre en cause certains des rares acquis des pays en développement au sein de l’OMC.

[5] Banga (2021), « Joint Statement… », op. cit., p. 23.

[6] D’après les calculs de la CNUCED, 80% des centres de données sont aujourd’hui situés dans les pays développés, dont 40% sur le seul territoire des États-Unis… (Cf. CNUCED (2019), Rapport sur l’économie numérique 2019, Genève, CNUCED).

[7] Les engagements de libéralisation des services sont différents selon leur mode d’importation. Le mode 1 désigne les « fournitures transfrontières », le mode 2 la « consommation à l’étranger », le mode 3 la « présence commerciale » et le mode 4 le « mouvement temporaire de personnes physiques ».

[8] Banga (2021), « Joint Statement… », op. cit., p. 19.

[9] Aux États-Unis, on peut citer l’enquête récente du comité anti-trust du Congrès qui a appelé à envisager le démantèlement des monopoles numériques ou encore les procès historiques lancés contre Google et Facebook ; en Europe on peut citer les discussions en cours autour du « Digital Services Act » et du « Digital Markets Act ; et enfin, en Chine, les autorités ont également lancé des enquêtes anti-trust tout en annonçant un durcissement de la réglementation visant notamment des géants comme Alibaba ou Tencent.

[10] À ce propos, lire : Leterme C. (2021), « Vers un internet chinois en Afrique ? Pas si vite… », CETRI : https://www.cetri.be/Vers-un-Internet-chinois-en.

[11] À ce propos, lire : Leterme C. (2020), « Tik Tok ou l’escalade dans la « Guerre froide numérique » », CETRI : https://www.cetri.be/Tik-Tok-ou-l-escalade-dans-la.

[12] Sur l’essor chinois en général et sur ses conséquences pour les pays du Sud, lire : « Chine : l’autre superpuissance », Alternatives Sud, vol. XXVIII, n°1, 2021 (à paraître), Louvain-la-Neuve/Paris, CETRI/Syllepse.

[13] Tellement sensible que la Chine elle-même a décidé d’y mettre de l’ordre, en s’attaquant notamment à l’un des poids lourds du secteur, Ant Financial (une spin-off du groupe Alibaba), qu’elle accusait de mettre en péril la stabilité financière du pays…

[14] Banga (2021), « Joint Statement… », op. cit., p. 24.