La fabrique de l’aide publique au développement : réflexions sur la nouvelle loi

Mardi 2 mars 2021, le projet de loi de programmation relatif au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales est soumis au vote de l’Assemblée nationale.  Ce projet de loi sur lequel s’est fortement mobilisé Coordination SUD, la coordination nationale des ONG françaises de solidarité internationale, annonce notamment des mutations sur le plan financier. C’est ce que nous décrypte aujourd’hui Olivier Bruyeron, Président de Coordination SUD, dans un entretien réalisé par Magali Chelpi-den Hamer, chercheuse à l’IRIS et responsable du programme Humanitaire et Développement.

Le projet de loi de programmation relatif au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales est soumis au vote aujourd’hui, à l’Assemblée nationale. 666 amendements ont été déposés et ont été examinés en commission. Ce projet de loi est assez technique pour des personnes non spécialistes. Pourriez-vous nous expliquer quelles sont les évolutions principales pour les organisations de solidarité internationale par rapport à la loi de 2014 existante, et quels sont les points qui restent encore à clarifier ? 

Il me semble qu’à ce stade, le projet de loi comporte quatre évolutions principales par rapport à la loi de 2014.

La première porte sur la programmation financière de l’aide publique au développement (APD) française. Cette programmation était absente de la loi de 2014, et il s’agit d’une réelle avancée de la voir intégrée. Avancée à relativiser toutefois puisque la programmation proposée porte jusqu’à 2022, et que nous sommes en 2021 ! Pour lui donner toute sa portée, il faudrait naturellement que cette programmation aille jusqu’en 2025. Cela est d’autant plus important que les acteurs engagés sur le terrain ont besoin de visibilité sur les moyens disponibles pour agir avec efficacité et maximiser l’impact auprès des populations et partenaires.

Cela est partiellement compensé par la présence dans le texte de la mention que la France s’efforcera d’atteindre la mobilisation de 0,7% de son revenu national brut à destination de l’aide publique au développement en 2025. Il est très positif que cet objectif figure dans le corps de la loi et que celle-ci incite clairement à son atteinte à une date donnée. Mais cela fait plusieurs décennies que la France a pris cet engagement et les besoins sont considérables ; alors ne serait-il pas plus explicite d’inscrire dans la loi, directement, l’atteinte de cet objectif à partir de 2025 ? C’est la position portée par Coordination SUD. J’ajoute qu’il est également positif que soit mentionné que les financements sous forme de dons doivent augmenter, mais cela n’est pas chiffré précisément.

Deuxièmement, je prends acte des avancées sur le plan de la reconnaissance de la société civile. Dans la LOP-DSI de 2014, la société civile n’était que peu mentionnée. Dans le projet de loi actuel, et ce malgré l’absence d’un article dédié sur lequel s’était pourtant engagé le gouvernement suite à notre demande, la reconnaissance du rôle, l’expertise et la plus-value des organisations de la société civile dans les processus de lutte contre la pauvreté, la faim et les inégalités, de respect des droits humains, de protection de la planète, etc. se voient renforcés. Le droit d’initiative est mentionné, la participation à la gouvernance d’Expertise France est inscrite, et un objectif de faire tendre le montant des financements transitant par les ONG vers la moyenne de l’OCDE est présent. À noter que sur ce point une évolution significative serait de mentionner comme objectif l’atteinte du pourcentage moyen de l’APD nationale transitant par les ONG dans les pays du CAD de l’OCDE. Mais peut-être faut-il lire comme cela l’objectif indiqué ! Je regrette également que la loi ne précise pas d’ambition financière associée au droit d’initiative alors que celui-ci contribue grandement à la mise en œuvre d’actions pertinentes, efficaces et efficientes et que les attentes sont fortes du côté des ONG.

La troisième évolution que je soulignerais est le fait que l’approche du genre n’est plus seulement un objectif thématique, mais bien transversal à cette politique. Le fait que la diplomatie féministe de la France soit un principe directeur de la politique de développement était attendu fortement par les ONG françaises. Le cadre de partenariat global annexé à la loi prévoit que 75% des projets financés par l’Aide publique au Développement aient comme objectif principal ou significatif l’égalité femmes-hommes au sens de l’OCDE d’ici 2025. C’est une évolution positive par rapport à la loi de 2014, même si le critère du Comité d’Aide au développement de l’OCDE à ce sujet (85%) ne sera donc toujours pas respecté ; ce qui est regrettable.

Enfin, la quatrième évolution marquante est la révision des priorités stratégiques et géographiques de la politique française. Elles sont présentées dans l’avant article 1^er et dans le cadre de partenariat global annexé. Certaines de ces priorités figuraient déjà dans la loi de 2014 (par exemple, l’accès à l’eau, l’éducation), mais d’autres sont nouvelles et pertinentes ; par exemple, l’accent mis sur les défis environnementaux et climatiques, ainsi que la prévention et le traitement des crises et des fragilités. Par ailleurs, les priorités géographiques sont renforcées, par exemple, l’allocation de 0,15 à 0,20% du RNB français aux pays les moins avancés.

Quel rôle a joué Coordination SUD dans le processus de fabrication de cette loi, et quelle impression avez-vous aujourd’hui sur le consensus obtenu ? 

Dès 2018, Coordination SUD a rencontré les interlocuteurs des différentes institutions concernées. Les premiers messages ont été portés dans le cadre des consultations de la mission du député Hervé Berville qui a préfiguré la révision de la loi de 2014. Un groupe de travail interne à la coordination s’est alors constitué.

Coordination SUD a été le point focal pour les ministères compétents, pour le CNDSI et, enfin, lors des débats parlementaires. Le groupe de travail interne a coordonné les recommandations thématiques de Coordination SUD et de ses membres. Il a contribué à définir les axes de plaidoyer à traiter, a facilité l’élaboration et la diffusion de documents de position commune, et a proposé aux députés plus de 50 amendements de la loi.

J’en profite pour féliciter l’engagement de chacune des organisations membres de ce groupe de travail, qui ont toutes, à hauteur de leurs capacités, participé et organisé un grand nombre d’actions de plaidoyer. Par exemple la publication d’une lettre ouverte au président de la République pour l’inciter à passer la loi en conseil des ministres, ou la préparation de quatre auditions avec des groupes de parlementaires en amont de l’examen de la loi en commission.

Coordination SUD a également publié une tribune appelant ces mêmes parlementaires à fixer une date pour atteindre les 0,7% afin d’offrir au secteur de la solidarité internationale visibilité et prévisibilité dont il a besoin pour mettre en place des politiques de développement durable et de qualité.

Bien évidemment, nous nous sommes aussi appuyés sur les réseaux sociaux pour interpeller les parlementaires et le gouvernement aux différentes étapes de loi, et en particulier au moment du vote des différents amendements.

Et le travail continue. Pour chacune des actions de plaidoyer, les messages transmis se structurent autour de 5 axes de plaidoyer : renforcement du narratif de la loi, programmation budgétaire, reconnaissance de la place des organisations de la société civile, renforcement de la cohérence et de la transparence des politiques publiques et, enfin, renforcement de l’approche genre de la loi.

Pour la deuxième partie de votre question quant à mon impression à propos du consensus obtenu, je dirais que de fait, nous devons continuer à porter la question de la solidarité internationale. Les débats qui ont eu lieu au parlement ou au CNDSI sur ce sujet sont importants. Ils doivent avoir lieu régulièrement. Le consensus qui semble avoir été globalement obtenu au niveau du parlement autour de cette loi montre que la France peut, doit (et finalement veut) jouer un rôle important dans la lutte contre la pauvreté et les inégalités mondiales. C’est encourageant. Cependant, la société civile devra rester vigilante à la bonne mise en œuvre de ce consensus, continuer d’apporter ses valeurs et son expertise au soutien des politiques de développement et contribuer à leur mise en débat public.

Le financement public des projets de développement à l’international mis en œuvre par des organisations françaises est annoncé doublé dans le projet de loi. Dans le même temps, les contraintes accrues en termes de redevabilité financière font que les coûts administratifs indirects des organisations intervenant à l’international augmentent. Comment peut-on résister à la tendance actuelle de technocratisation de l’aide, qui peut être interprétée comme un détournement des fonds destinés aux opérations dans les Suds au profit d’une logique comptable et financière que certains qualifient d’excessive ?

Je suis content que vous souleviez cette question de cette façon.

Je commencerais en rappelant que la redevabilité et la transparence sont essentielles à la qualité de la mise en œuvre de l’aide publique au développement, et c’est pourquoi ces deux éléments sont également au cœur de notre plaidoyer concernant la future loi. Cette redevabilité et transparence doivent s’appliquer à toutes les parties prenantes : les ONG bien sûr, mais aussi les institutions publiques ou parapubliques, ainsi que les acteurs et actrices du secteur privé marchand.

Cela ne contredit en rien notre position de refuser la surredevabilité procédurale et la surbureaucratisation de l’aide à l’œuvre depuis plusieurs années, par exemple au sein de la Commission européenne ou plus récemment en France. Cette position peut être entendue par certains comme l’expression d’un refus de la part des organisations de la société civile d’être rigoureuses dans leur gestion financière et opérationnelle. Ce n’est évidemment pas le cas. Il est tout à fait normal que les organisations rendent des comptes et prennent des précautions pour s’assurer du bon usage des financements reçus. Et elles le font. Mais il ne faut pas non plus que cela tourne à l’absurde ou que cela contrevienne au sens ou aux principes fondamentaux de nos actions. C’est malheureusement le cas aujourd’hui sur certains points. Par exemple, les procédures pour engager des dépenses et les justifier se démultiplient, engendrant des coûts, des lenteurs, des erreurs procédurales, etc. pour quels bénéfices ? La redevabilité accrue pose problème quand elle va au-delà de ce qui est nécessaire pour avec une lecture fidèle sans doute raisonnable sur la sincérité de ce qui est réalisé.

À quel moment met-on ces contraintes et ces entraves au regard du niveau des risques réellement encourus, de l’utilité des actions engagées, de l’adaptabilité et de la réactivité nécessaires pour faire face aux situations de terrain ? Porter ce sujet est très délicat actuellement. Il est en effet difficile de faire entendre une approche basée sur l’analyse des risques au regard des bénéfices attendus ; qui s’oppose à la pensée dominante de l’atteinte du « risque zéro ». Objectif totalement illusoire, mais plus confortable à brandir pour beaucoup. Le bon sens et le courage doivent s’imposer de façon à briser ce cercle vicieux. Cela passerait par l’examen des exigences face à l’efficacité des actions de solidarité internationale et à leur conformité avec le cadre dans lequel ces actions s’inscrivent (ODD, droits humains, etc.).

C’est le message que nous portons dans différents espaces. Nous sommes persuadés que nos concitoyens et concitoyennes soutiennent cette approche ; car nous sommes tous et toutes conscients qu’un certain niveau de risque doit être assumé. Un parallèle pédagogique peut être présenté : nous, tous et toutes en tant que citoyens et citoyennes, vivons aujourd’hui avec la pandémie. Quotidiennement, nous évaluons le bénéfice et le risque associés à mener telle ou telle activité. Les règles qui nous sont imposées pour freiner l’épidémie – au même titre que les règles de redevabilité qui sont imposées à la société civile – doivent nous protéger au mieux, individuellement et collectivement, mais ne doivent pas devenir toujours plus contraignantes dans le seul but d’atteindre le « graal » du « risque zéro », qui, in fine, n’existe pas et n’existera jamais, et ce contrairement aux discours et espoirs qui peuvent traverser nos sociétés contemporaines ; à tout le moins celles des pays riches.

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Les différentes étapes de ce projet de loi :

La loi n°2014-773 du 7 juillet 2014 d’orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale prévoyait une révision obligatoire de ses dispositions après une période de 5 ans (article 15). Le projet de loi de programmation relatif au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales qui est soumis au vote le 2 mars 2021, à l’Assemblée nationale, a vocation à remplacer cette loi. Le projet de loi est en discussion depuis début 2018, et fait suite à la tenue du dernier Comité interministériel pour la coopération internationale et le développement (CICID) du 8 février 2018. Ce projet a à la fois cherché à intégrer les orientations stratégiques de la France et une dimension programmatique, en fixant à l’horizon 2022 les moyens que la France alloue à sa politique d’aide au développement. Après un long processus de concertation, la loi, dans son avant-dernière version, devait être présentée en Conseil des ministres courant mars 2020, après avis du Conseil économique, social et environnemental (CESE) et du Conseil d’État. Après plusieurs annonces et reports, une motion dédiée votée lors de l’Assemblée générale 2020 de Coordination SUD, une lettre à la Présidence et une lettre ouverte des ONG, le projet de loi est enfin passé à l’ordre du jour du Conseil des ministres, le 16 décembre 2020, la veille de la Conférence nationale humanitaire, déclenchant de fait son examen parlementaire en vue de son adoption au parlement en procédure accélérée. Au cours du plaidoyer parlementaire, Coordination SUD a publié une tribune appelant à fixer une date pour atteindre l’objectif de consacrer 0,7% du revenu national français à l’aide publique au développement afin d’offrir au secteur de la solidarité internationale les moyens et la visibilité nécessaires pour mettre en place des politiques de développement de qualité. L’examen en Commission des affaires étrangères s’est déroulé les 11, 12 et 13 février. L’examen en séance publique à l’Assemblée nationale a eu lieu les 17 et 19 février. Le vote solennel à l’Assemblée nationale s’est déroulé le 2 mars.