Les États-Unis peuvent-ils vraiment rétablir les sanctions de l’ONU à l’encontre de l’Iran ?

Ce week-end, les États-Unis ont unilatéralement annoncé que les sanctions des Nations unies à l’encontre de l’Iran étaient à nouveau en vigueur. Les Européens assuraient pourtant vendredi que les sanctions n’étaient pas réactivées, les Russes expliquaient qu’une telle démarche était « illégitime » et les Iraniens qualifiaient les déclarations américaines de « mensongères » et « irresponsables ». Que doit-on en comprendre ?

L’Iran est sous le coup de sanctions unilatérales américaines depuis 1979 suite à la révolution iranienne et surtout à l’attaque de l’Ambassade des États-Unis à Téhéran. Ce n’est qu’à partir de 2006 alors que le gouvernement iranien annonce la reprise de son programme d’enrichissement d’uranium que la communauté internationale impose à son tour des sanctions. Elles sont toutefois, à ce moment-là, multilatérales puisqu’onusiennes. Dans la foulée de la signature de l’accord de Vienne sur le nucléaire iranien en 2015, les Nations unies et les pays qui en sont membres avaient progressivement levé une partie de ces dernières. Barack Obama en avait fait de même en levant les sanctions qui relevaient de son autorité, mais il n’était toutefois pas parvenu à convaincre un Congrès très dubitatif vis-à-vis des engagements iraniens dans le cadre de l’accord de Vienne.

Depuis la dénonciation de cet accord par les États-Unis et leur retrait en mai 2018, Donald Trump restaure unilatéralement ces sanctions. L’annonce de ce week-end n’est qu’une poursuite de la stratégie américaine à l’encontre de l’Iran et au Moyen-Orient. En laissant entendre que toutes les conditions sont à présent réunies pour que les sanctions onusiennes à l’encontre de l’Iran soient réactivées, l’administration Trump cherche à faire croire à ses électeurs qu’elle est dans son bon droit et que les nouvelles sanctions sont légitimes cherchant ainsi probablement à parer aux attaques démocrates. Joe Biden rappelons-le a promis de revenir dans l’accord de Vienne s’il venait à être élu.

En résumé, les États-Unis tentent de faire croire en leur bon droit, mais peuvent-ils vraiment imposer de nouvelles sanctions ? La réponse est oui, les États-Unis font partie de ces pays qui disposent d’un mécanisme leur permettant de sanctionner unilatéralement un pays ou des individus hostiles. Et, bien que la légitimité internationale de tels mécanismes soit très discutable, ils ne se sont jamais privés de le faire. Les États emploient les sanctions comme un instrument clé de leur politique étrangère depuis le début du XX^e siècle, leur usage s’amplifiant surtout sous des administrations démocrates, notamment dans les années 1990. L’administration Clinton participe à leur ciblage progressif en excluant, en 1999, l’alimentation et les médicaments de tous les régimes de sanctions. Cette évolution est confirmée par le Congrès avec le Trade Sanctions Reform and Export Enhancement Act, adopté en 2000. À la fin du mandat Clinton, vingt-six régimes de sanctions sont en cours d’application. Cet instrument devient, après 2003 et les déconvenues et coûts exorbitants des opérations en Afghanistan et en Irak, un moyen d’éviter de nouvelles opérations militaires.

Il existe deux types de sanctions dans ce pays : les sanctions primaires votées par le Congrès qui ne concernent que des « personnes américaines » et relèvent exclusivement du processus législatif, et les sanctions secondaires qui, dans une situation d’urgence, peuvent être instaurées par le président des États-Unis et ont une dimension extraterritoriale. Relativement rare par le passé, l’instauration de sanctions secondaires tend à s’intensifier depuis une dizaine d’années. Elles conduisent l’Office of Foreign Assets Control (OFAC), l’organisme américain qui gère les sanctions à engager des poursuites contre des entités étrangères accusées de violer directement ou indirectement ces sanctions. Grâce à leur dimension extraterritoriale, ces sanctions secondaires s’imposent y compris à des entités étrangères à partir du moment où elles ont un lien avec des intérêts américains.

Les contrevenants peuvent écoper d’une amende allant de 250 000 dollars à plusieurs millions de dollars, d’une révocation de leurs licences d’exportation accordées par l’OFAC, et d’une peine de prison pouvant atteindre vingt ans. En outre, l’engagement de poursuites pour violation des sanctions entraîne généralement, une série de poursuites complémentaires par d’autres agences publiques américaines et donc la multiplication des condamnations et des peines prononcées. C’est ce qui est arrivé à la banque BNP Paribas il y a quelques années, et on peut comprendre que la menace américaine de sanctions puisse être très dissuasive pour toute entreprise travaillant aux États-Unis, avec des entreprises américaines ou encore manipulant des dollars dans le cadre de leur activité internationale.

Si la communauté internationale peut donc condamner ces nouvelles sanctions américaines, elle reste bien démunie dans les faits pour les contrer. Dans les années 1990, les Européens, les Canadiens et les Mexicains s’étaient alliés pour s’opposer aux sanctions américaines à l’encontre de l’Iran (loi d’Amato-Kennedy) et de Cuba (loi Helms-Burton). C’est à cette époque qu’a été rédigé le règlement européen de blocage de 1996 permettant de contrer l’extraterritorialité américaine. Le Canada et le Mexique en avaient fait de même et les États-Unis n’avaient, de ce fait, jamais exploité la dimension extraterritoriale de leurs sanctions. La même démarche aurait-elle la même efficacité aujourd’hui face à une administration jusqu’au-boutiste et dogmatique, prête à tout non seulement pour gagner les élections, mais aussi pour anéantir définitivement le régime iranien avant de céder la place le cas échéant ? Rien n’est moins sûr, mais ce n’est pour autant pas une raison pour ne rien faire.

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Pour aller plus loin, lire ou relire l’étude de l’IRIS « Performance des sanctions internationales » publiée en 2017.