Union européenne : qu’est-ce que la pandémie de Covid-19 nous révèle de sa gestion de crise ?

La réaction tardive des institutions européennes, conjuguée à l’absence d’une approche unifiée des différents pays européens, a rendu difficile la formulation d’une réponse cohérente d’un point de vue sanitaire. Toutefois, la gravité de la crise, sans précédente, bouleverse profondément les structures et la solidarité européenne. Entretien avec Édouard Simon, directeur de recherche à l’IRIS, spécialiste des questions européennes.

Comment comprendre le réveil tardif de l’Europe face à la pandémie de Covid-19 ?

Il est possible d’avancer plusieurs raisons pour expliquer ce réveil tardif. D’une part, les dirigeants des institutions européennes européens, tout comme les dirigeants européens, ont été surpris et sidérés par la crise sanitaire provoquée par le coronavirus. Il faut également se souvenir que la commission von der Leyen est en place uniquement depuis le début de l’année, et elle doit faire face à une crise majeure sur le territoire de l’Union européenne (UE). Par ailleurs, cette crise a des conséquences dans des champs politiques nombreux, pour certains desquels l’UE n’est pas forcément compétente. C’est notamment le cas dans le domaine sanitaire. Pour autant, l’Union possède une compétence en matière de gestion de crise, compétence pour laquelle elle possède à la fois légitimité et antériorité. Mais, la réponse dans ce domaine a été très décevante, et il nous faut tirer les leçons de cet épisode dès maintenant afin de pouvoir améliorer notre capacité de réaction, en particulier en cas de seconde vague.

Comment se sont organisées la circulation des biens et la solidarité européenne, malgré la fermeture des frontières ?

En l’absence d’une approche sanitaire unifiée au niveau européen, nous avons pu constater, au début de la crise, des réponses nationales parfois incompatibles entre elles. On retrouve ainsi deux grandes stratégies sanitaires mises en place : la stratégie de confinement qui a été mise en place très tôt en Italie, en Espagne ou en France, et celle de l’immunité collective, qui a pu être mis en place – avant d’être abandonnée – aux Pays-Bas, en Suède et au Royaume-Uni. Cela a pu entraîner une approche non coordonnée sur la question de la fermeture des frontières, qui a profondément perturbé le bon fonctionnement du marché intérieur. Par ailleurs, dans un premier temps, des réflexes de repli nationaux ont pu freiner le jeu de la solidarité européenne. Ainsi, en l’absence de stock stratégique au niveau européen, la France et l’Allemagne avaient mis en place, dans un premier temps, des restrictions d’exportations sur les matériels médicaux, y compris vers l’Italie qui était l’épicentre de la crise sanitaire en Europe.

Il faut saluer le rôle de la Commission qui a largement contribué à la levée de ces restrictions et donc à une meilleure allocation des matériels critiques là où ils étaient nécessaires. De même, c’est la Commission qui a été à l’œuvre dans la mise en place de règles de fonctionnement du marché intérieur en temps de crise, permettant à celui de fonctionner grâce à des « couloirs verts », pour les marchandises (médicaments, nourritures, etc.). Ces règles qui restreignent aux seuls flux de personnes la fermeture des frontières intérieures de l’Union illustrent l’approche pragmatique qui a été adoptée par la Commission, dans ce domaine. Par ailleurs, la Commission a également été à l’initiative de coopérations pour l’achat de matériel médical (masques, blouses, respirateurs, et même vaccins). Depuis, la Commission a également proposé – dans le cadre du nouveau budget pluriannuel de l’UE – la création de stocks stratégiques de ces matériels au niveau européen.

Où en est l’annonce d’Ursula Von der Leyen d’un plan de relance de 750 milliards d’euros, un mois plus tard ? Quelles mesures ont été mises en place dans le cadre de cette annonce ?

La réponse économique européenne à la crise s’est structurée en plusieurs moments. Tout d’abord, la Banque centrale européenne a mis sur place une réponse monétaire à hauteur de 750 milliards d’euros de rachat de dettes, qui a été prolongé début juin par un programme de rachat de 660 milliards d’euros de dettes. À cette réponse monétaire, une première aide de 500 milliards d’euros a été adoptée, début avril, par le Conseil des ministres de l’Économie et des Finances. En parallèle, la Commission européenne a introduit et proposé un certain nombre de flexibilités, en matière d’aides d’État, par exemple, mais également dans le cadre du Pacte de Stabilité et de Croissance, qui a été suspendu pour la première fois de son histoire.

Au-delà de la réponse à la crise elle-même, les débats se sont portés sur la nécessité d’adopter un plan européen de relance de l’économie des Vingt-Sept. La Commission européenne a ainsi présenté, à la suite de l’accord franco-allemand du 18 mai dernier, un plan de relance de 750 milliards d’euros. Dans celui-ci, un important verrou politique a sauté sur la question de l’endettement commun. Ce plan de relance sera ainsi financé en grande partie par de la dette émise par la Commission européenne, ce qu’elle fait déjà, mais pas dans les proportions proposées. Cette dette commune sera remboursée en partie par les États membres, non pas en fonction de ce qu’ils ont reçu, mais en fonction de leur poids économique dans l’UE. De nouvelles ressources propres, par exemple une taxe sur le carbone ou sur les activités numériques, pourraient également venir rembourser cette dette. Le plan de relance, tel qu’il a été présenté par la Commission, mais également dans la proposition franco-allemande, fait la part belle à l’objectif de convergence des économies européennes et donc permettrait de traiter des déséquilibres qui préexistaient avant la crise du Covid-19, qui ont été exacerbés. Une véritable bascule de l’UE est potentiellement en train de se jouer aujourd’hui.

Les négociations sont toujours en cours au niveau du Conseil européen entre les Vingt-Sept et sont extrêmement âpres. D’un côté, la France et l’Allemagne, mais aussi l’Italie ou l’Espagne, sont très favorables à ce plan de relance. D’un autre côté, on retrouve principalement les « quatre frugaux » (Autriche, Finlande, Pays-Bas et Suède), qui sont des pays plus regardants sur la gestion budgétaire. Les négociations ne portent pas tant sur le principe de ce plan, la dynamique politique en sa faveur étant trop forte pour qu’un veto ne soit véritablement possible. En revanche, l’équilibre entre prêts et subventions est au cœur des tensions à l’heure actuelle, la France ayant fait savoir l’absence d’intérêt des prêts et les Pays-Bas s’opposant à toute idée de subventionnement des États au cœur de ce plan. De même, la question des contreparties à ce plan de relance sera particulièrement débattue et cruciale pour son impact. L’Allemagne restera un acteur crucial dans ces négociations. Malgré ses avancées sur la question d’un endettement commun, il est toutefois très peu probable que celle-ci soit devenue favorable à la création d’une Union de transferts. Les limites du pragmatisme allemand face à l’ampleur de la crise fixeront très certainement les limites de ces négociations.

Ce sont donc des négociations à la fois techniques et extrêmement politiques qui se jouent, et qui détermineront l’ampleur de la révolution qui en train de se jouer au niveau européen.

 Propos recueillis par Agathe Lacour-Veyranne