Réflexions impertinentes sur le financement public de l’aide internationale au développement

Quiconque s’intéresse aux dessous des financements du développement ne peut qu’être intrigué par les écarts systématiques entre les demandes chiffrées des praticiens de l’aide, les montants engagés verbalement par les différentes instances donatrices, les montants qui sont décaissés, et ce qui arrive finalement en fin de chaîne aux États récipiendaires, après les nombreuses ponctions des non moins nombreux intermédiaires.

Plus de 150 milliards $ sont injectés annuellement dans le monde via les différents canaux de l’aide publique au développement (APD) des pays de l’OCDE. Pour en prendre la mesure, il faut avoir en tête que les fonds des diasporas envoyés dans leur pays d’origine sont quatre fois plus élevés (550 milliards $), et que les investissements directs étrangers réalisés dans les pays en développement sont de l’ordre de 520 milliards $. L’aide publique au développement concerne donc à peine 10% des flux financiers traçables, irriguant les pays du sud, une part très minoritaire donc, qu’il est toujours bon de rappeler lorsque l’on débat sur le thème. Cela permet notamment d’introduire une certaine perspective, et de rendre audible les suspicieux de l’aide, qui soutiennent que dans l’ensemble, les effets sont plutôt négatifs. Cela permet aussi de réhabiliter deux questionnements légitimes : quelle est la part de développement qui est réellement imputable à l’aide internationale publique au développement ? Et au vu de son volume, finalement assez marginal dans les flux financiers Nord-Sud, est-ce que cela fait sens de continuer à pérenniser un pourcentage du revenu national brut (RNB) à cet effet ?

Il est dommage de ne même plus chercher à se poser ces questions aujourd’hui. À force de créations de normes et de mises en place d’institutions transnationales dans des espaces de gouvernance globalisés, on en arrive à créer des systèmes qui s’auto-entretiennent, qui ont tendance à s’étendre dans des logiques de chevauchement, et qu’il faut bien financer, ce qui explique en partie le rationnel de penser à réserver une quote-part du revenu national des pays donateurs. Historiquement, l’objectif d’atteindre 0,7% du rapport APD/RNB date de 1969, année de remise du rapport de la Commission Pearson, nommée par McNamara, le président de la Banque mondiale de l’époque. Les échéances étaient ambitieuses et l’objectif devait être atteint avant 1980. À l’exception de quatre pays qui y sont parvenus entre 1974 et 1978 et qui n’y ont pas dérogé depuis (Suède, Pays-Bas, Norvège et Danemark), aucun autre pays du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE ne l’a atteint par la suite, et la moyenne pondérée de l’APD des membres du CAD n’a jamais dépassé 0,4% du RNB. Entre 1981 et 1987, la France était au-dessus, mais la base retenue alors incluait les transferts au profit des départements français et des territoires d’outre-mer, ce qui peut s’interpréter comme une forme de biais. Pourtant, malgré le faible taux de conformité constaté, ni le chiffre, ni la politique du chiffre n’ont jamais été remis en question au sein de l’OCDE, même si pour la plupart des pays membres, l’objectif du 0,7% reste largement un vœu pieux.

Alors quelle est la part de développement concrètement imputable à l’APD, et est-ce que cela fait sens de continuer à pérenniser un pourcentage des richesses nationales à cet effet ? Il n’y a bien évidemment pas de réponse simple à ces deux questions. D’une part, parce qu’il y a rarement de mono cause, et que la marche en avant du développement – si tant est qu’elle soit en avant – résulte bien souvent d’une combinaison de facteurs endogènes et exogènes. D’autre part, parce que l’aide publique au développement a tellement tendance à se diluer de nos jours dans des montages où l’aide retourne à l’envoyeur que l’on peut vraiment se demander s’il n’y a pas un problème de sens, au sens directionnel du terme. Chiffres à l’appui, l’on peut rêver d’une étude qui s’attellerait empiriquement à démontrer ce cycle.

Parmi les cinq plus gros donateurs en volume des membres du CAD, les États-Unis (35 milliards $), l’Allemagne (25 milliards $), le Royaume-Uni (19 milliards $), le Japon (14 milliards $) et la France (12 milliards $) sont en haut du classement (à titre de comparaison, il est estimé que l’aide publique au développement de la Chine, qui n’est pas un pays membre de l’OCDE, est de l’ordre de 5 milliards $). En % du RNB, la France arrive péniblement à annoncer 0,43 % pour son rapport APD/RNB, et dans ce pourcentage est inclus tout un tas de dépenses qui n’est en rien orienté directement ou gratuitement vers les Suds. Dans le désordre : des prêts relayés par une multiplicité d’institutions financières ; les coûts afférents à la prise en charge des demandeurs d’asile et des réfugiés sur le sol français ; les bourses des étudiants étrangers ; le financement de projets d’éducation à la citoyenneté et à la solidarité internationale mis en œuvre en France ; des consultances diverses, qui alimentent toute une série de secteurs (études de faisabilité techniques, évaluations de programmes, analyses de contextes) ; le financement (partiel) des coûts structurels des ONG françaises qui interviennent au Sud ; et par d’habiles montages comptables, certaines valorisations de fonctionnaires français qui se retrouvent « prêtés » à une autre entité dans le cadre de projets de développement.

Ces modes de calculs, qui ne sont pas propres à la France, font la part belle à la redevabilité financière et à la retenue d’une grande partie de la manne du développement. Cela ne doit toutefois pas nous faire oublier l’essentiel : le manque criant de liquidités aux Suds. À taille de bassin de vie égal (75 000-80 000 habitants) – avec donc les mêmes problématiques urbaines – la ville littorale de Grand-Bassam en Côte d’Ivoire peut compter sur un budget annuel de 1,5 million d’euros (962 millions de francs CFA), contre 447 millions d’euros pour la ville de Cannes, avec qui elle entretient des relations dans le cadre d’une coopération décentralisée. C’est un rapport de 1 à 300 quand on compare les deux budgets. C’est abyssal. Et même si les puristes diront que les compétences communales ivoiriennes ne sont pas comparables aux compétences communales françaises au vu d’un processus de décentralisation qui reste encore largement à réaliser en Côte d’Ivoire, les voiries doivent être entretenues dans les deux communes, les déchets enlevés, les réseaux d’eau contrôlés, les écoles primaires construites ou réhabilitées. Les Bassamois sont imaginatifs, heureusement. Mais il est clair que la faiblesse des budgets des collectivités territoriales des Suds doit être reconnue et traitée en tant qu’enjeu. C’est d’ailleurs peut-être sur ce volet que l’aide publique au développement serait la plus pertinente. C’est toutefois loin d’être aisé, car il faut veiller à garantir son accès au terrain tout en respectant les souverainetés nationales, et seules des analyses fines permettront de déterminer les contextes où une telle approche pourrait être envisagée.

Au lieu de cela, on met en ordre les comptes. On adapte les systèmes statistiques. On invente des méthodes pour mesurer les niveaux d’avancées en rapport avec les Objectifs de développement durable. De plus en plus d’activités en lien avec le développement sont codées pour en assurer une trace en décaissant le moins possible. Et dérivant de ces ajustements, de nouveaux indicateurs viennent peser assez lourdement sur les offices nationaux des statistiques des pays en développement, qui manquent souvent de personnels formés pour ajuster leurs pratiques. Tant que l’aide publique au développement ne s’évaluera que sur une lecture comptable et quantitative, peut-être vaut-il mieux s’abstenir et assumer le choix d’en faire l’économie.