Leçons et interrogations sur le « Brexit »

L’histoire de l’intégration européenne ne relève pas du processus linéaire. Le « Brexit » l’atteste. Celui-ci vient ponctuer une relation tortueuse entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. Depuis l’adhésion à la CEE en 1973, la participation britannique est marquée par un déficit de volonté d’intégration, concentrée sur la réalisation d’un grand marché unique et rétive à toute logique fédérale (avec ses déclinaisons monétaires, sociales, fiscales, etc.). Si le retrait du Royaume-Uni s’inscrit dans une certaine logique, cette expérience unique est aussi une source d’enseignements sur la nature de l’intégration européenne et sur le sens de l’appartenance à l’Union.

Le retrait de l’Union : un droit souverain des États membres

Le statut d’État membre de l’Union européenne (ou d’État intégré) revêt une dimension protectrice, car il inclut une part de liberté, dont l’exercice repose précisément sur les droits qui lui sont reconnus. Certains de ces droits procèdent de la sauvegarde de la souveraineté étatique dans le système juridique de l’Union. Ainsi, la consécration d’une clause de retrait par le traité de Lisbonne a tranché un débat doctrinal lancinant sur le caractère (ir)réversible de l’appartenance à l’Union : tout État intégré peut librement « décider, conformément à ses règles constitutionnelles, de se retirer de l’Union » (art. 50 TUE). Justifié par le volontarisme et la souveraineté étatiques qui sous-tendent le lien d’intégration, le mécanisme de la clause de retrait repose sur le principe d’un retrait volontaire, unilatéral, inconditionnel et complet. Cela signifie qu’un État intégré ne saurait être exclu ou expulsé de l’Union, qu’un État membre peut décider librement d’exercer son droit de retrait sans avoir à justifier le motif de sa décision (l’initiative de désengagement appartient donc de façon unilatérale à l’État membre), et qu’un retrait partiel (de l’Union économique et monétaire et de la zone euro, par exemple, comme cela avait été imaginé pour la Grèce) n’est pas concevable.

La notification de l’intention de retrait de l’État intégré n’est pas d’effet immédiat. L’article 50 TUE prévoit qu’après avoir notifié son « intention » d’exercer son droit de retrait, l’État membre concerné négocie et conclut avec l’Union un accord. Les traités cessent alors d’être applicables à l’État concerné à partir de la date d’entrée en vigueur de l’accord de retrait ou, à défaut, à l’issue d’un délai de deux ans après la notification de l’intention de retrait, tel qu’éventuellement prorogé. Une possibilité largement utilisée durant le processus du « Brexit »…

Si le préalable formel de l’accord de retrait est censé accompagner et ordonner au mieux la sortie de l’Union, un accord n’est ni juridiquement obligatoire, ni politiquement garanti. Un retrait sans accord ou « no deal » est possible de jure. Cette option a été évoquée dans le cas britannique. À l’inverse, l’article 50 TUE n’aborde pas de manière explicite la question de la révocation de l’intention de retrait : il ne l’interdit ni ne l’autorise expressément. La Cour de justice a finalement précisé que l’État intégré est libre de révoquer unilatéralement sa demande de retrait à l’issue d’un processus démocratique conforme aux règles constitutionnelles nationales^[1]. Du reste, des milliers de Britanniques ont régulièrement manifesté leur volonté de voir cette hypothèse devenir réalité, pour ainsi demeurer « citoyens de l’Union ». Un scénario – d’un second référendum ? – qui ne s’est pas réalisé, mais qui a été longtemps envisageable tant le processus du « Brexit » fut long, laborieux et incertain…

Le droit de retrait : un exercice politique délicat

Le 23 juin 2016, les Britanniques ont voté à 51,9 % des voix en faveur du Brexit, c’est-à-dire la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne. Une décision démocratique qui a été difficile à traduire en fait, en raison de la signification profonde de l’appartenance à l’Union. L’État membre de l’Union européenne n’est pas n’importe quel État. Le concept de souveraineté paraît en effet inadapté pour rendre compte de quoi « l’intégration » est le nom. Celle-ci se cristallise autour d’un « lien spécial » qui se matérialise par une interdépendance entre l’Union et les membres, mais aussi entre ses États intégrés eux-mêmes. C’est une logique d’interdépendance (tant avec l’organisation d’intégration qu’avec les autres membres étatiques intégrés), d’imbrication et d’interaction multiniveaux (en particulier sur le plan organique et fonctionnel) qui est à l’œuvre au sein de l’Union. Ainsi, en dépit d’un statut différencié qui traduisait déjà une volonté d’intégration a minima, la mise en œuvre du droit de retrait par le Royaume-Uni a d’emblée été confrontée à la difficulté de procéder à la déconstruction du lien d’intégration noué au sein de l’Union (avec l’organisation elle-même, mais aussi avec ses autres membres).

En outre, une « procédure multiniveaux » très complexe est destinée à permettre la négociation et la conclusion d’un accord de retrait entre l’Union et l’État concerné. Ainsi, l’article 50, § 1 TUE souligne bien qu’un État membre ayant décidé d’exercer son droit de retrait doit le faire « conformément à ses règles constitutionnelles ». Or le débat constitutionnel britannique sur la portée juridique du référendum de 2016 en faveur du Brexit a lourdement pesé sur le processus. En outre, la phase transitoire, entre l’acte de notification de l’intention de retrait et le retrait officiel, s’est avérée une période d’incertitude politico-juridique pour le Royaume-Uni. Le résultat du référendum a ouvert une période d’instabilité politique et gouvernementale au Royaume-Uni, marquée par de fortes dissensions au sein même des deux principaux partis du système politique (les Conservateurs et les Travaillistes) et par la démission de deux Premiers ministres successifs : James Cameron (l’initiateur du référendum, qui a fait campagne contre le « Brexit ») et Theresa May.

De plus, les difficultés à conclure et à ratifier l’accord de retrait, et donc à fixer la date effective de celui-ci, ont perturbé l’ordre juridique, institutionnel et « socio-économique » de l’Union. En effet, si à partir de la date du retrait, l’État devient un État tiers à l’Union, durant la procédure de l’article 50 TUE il garde sa qualité de membre de l’Union : aussi l’État en phase de retrait reste-t-il en principe soumis au respect des obligations de tout État intégré. Plus largement, le Brexit a des conséquences géopolitiques tant pour le Royaume-Uni que pour l’Union européenne. Pour le premier, d’un côté, le retrait a ravivé des dissensions internes en Irlande et des velléités d’indépendance en Écosse ; de l’autre, le Royaume-Uni renoue avec le fantasme de la « relation spéciale » avec les États-Unis, tout en étant confronté à la question de la définition de ses nouvelles relations avec l’Union (tel est l’objet des difficiles négociations sur l’accord bilatéral commercial, distinct de l’accord de retrait proprement dit). Pour l’Union européenne, outre le spectre de voir naître un « paradis fiscal » à l’échelle britannique qui déstabiliserait son ordre économique social et financier, le Brexit redessine de facto ses frontières et affaiblit son poids démographique, économique, commercial, diplomatique et militaire.

Non seulement l’appartenance à l’Union n’est pas définitivement acquise, mais la relation ambivalente des États à l’intégration indique qu’au-delà de la « différenciation formelle ou statutaire », les États intégrés ne partagent pas/plus la même conception et représentation du projet d’Union. La dynamique d’approfondissement ne neutralise pas les formes de résistance exprimées par des États et/ou nations, au nom d’une souveraineté et d’une identité ancrées dans leurs constitutions. Des États membres (comme la Pologne et la Hongrie, mais pas seulement) n’hésitent plus à remettre en cause certaines des valeurs communes qui les lient à l’Union. L’officialisation du Brexit renforce le spectre de la désintégration. Il n’empêche, il apparaît clairement que l’expérience britannique a eu un effet repoussoir sur les opinions publiques des 27 États membres de l’UE et que les partis politiques eurosceptiques ne sont pas parvenus à capitaliser sur le départ des Britanniques. En France, même au Front national, la tentation d’un retrait de l’Union, en général, et de la zone euro, en particulier, n’est plus à l’agenda politique. Enfin, l’hypothèse même d’un retour des Britanniques n’est pas exclue en droit. Une fois sorti, l’« ex-État membre » (nouvelle catégorie d’État tiers) de l’Union européenne peut demander à réadhérer à l’organisation sur la base de l’article 49 TUE. Possible en droit, ce scénario relève aujourd’hui de la politique fiction…

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Béligh Nabli est l’auteur de « L’État intégré », Pedone, déc. 2019.

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[1] CJUE, Ass. plén., 10 décembre 2018, Wightman e.a./ Secretary of State for Exiting the European Union, aff. C—621/18, ECLI:EU:C:2018:999.