La France et l’Allemagne vont-elles définir une politique d’exportation d’armement commune ?

L’embargo sur les ventes d’armes placé sur l’Arabie saoudite par l’Allemagne pose des questions sur les exportations françaises vers la monarchie du Golfe, certains composants allemands se trouvant sur des équipements français. Avec la construction d’une politique européenne commune, comment ces deux États peuvent-ils trouver un point d’accord sur l’épineuse question de l’exportation d’armements ? Le point de vue de Jean-Pierre Maulny, directeur adjoint de l’IRIS.

On parle de l’élaboration d’une politique d’exportation d’armement commune, qu’en est-il ?

En janvier de cette année, la France et l’Allemagne ont signé le Traité d’Aix-la-Chapelle qui est venu approfondir le traité de coopération franco-allemand de l’Élysée qui avait été signé en 1963. Dans ce traité est indiqué que « les deux États élaboreront une approche commune en matière d’exportation d’armements en ce qui concerne les projets conjoints ». L’objectif est double.

D’une part, il s’agit de pouvoir définir les règles qui vont s’appliquer quand on voudra exporter des matériels de défense que les deux pays auront développés en commun. C’est le cas du futur char de combat et du futur avion de combat pour lesquels les deux pays se sont engagés à coopérer en 2017. Il faut bien voir que dans l’avenir la coopération européenne deviendra la règle en matière d’armement et les programmes nationaux l’exception, alors que c’était l’inverse qui prévalait dans le passé. On attend de cette coopération des équipements plus performants, moins chers, qui permettront de construire progressivement une véritable armée européenne et de développer une autonomie stratégique européenne. Mais il faut pouvoir exporter ces matériels, le marché européen étant trop étroit ; sans ces exportations, leur coût excéderait l’effort financier que les États peuvent consentir pour leur défense. Il faut donc avoir la garantie que ces exportations ne seront pas systématiquement interdites par les États avec lesquels nous souhaitons coopérer, en l’occurrence avec l’Allemagne.

L’objectif est également de définir des règles qui permettront d’exporter des équipements qui, sans être conçus en coopération, font appel à des composants achetés à des entreprises de l’autre pays. Ces dernières années, nous avons parfois eu des difficultés à exporter des armements vers les pays du Golfe, car ils comprenaient des composants allemands que Berlin ne souhaitait pas exporter vers ces pays.

De ce fait, Français et Allemands négocient un accord depuis janvier 2019 portant à la fois sur les exportations de matériels fabriqués en commun et pour trouver une solution à la question des composants.

N’est-ce pas antinomique de vouloir chercher un accord entre l’Allemagne, pays réputé pour être très restrictif en matière d’exportation, et la France qui, à l’inverse, a la réputation de s’accorder des largesses ?

Il est vrai que ce n’est pas aisé, mais en même temps les images que l’on a des politiques d’exportation de ces deux pays ne correspondent pas exactement à la réalité. Les Allemands exportent également des armements vers des pays sujets à interrogation,  telles des frégates vers l’Égypte récemment, alors qu’en France, il y a des refus d’exportation de certains matériels vers l’Arabie saoudite.

Mais le véritable enjeu est de trouver une méthodologie pour régler ces questions. Il existe, et c’est peu connu, des textes qui régissent les exportations de matériels fabriqués en commun, à commencer par un accord franco-allemand datant de 1972, l’accord Debré/Schmidt que l’on va donc rénover. Tous ces textes définissent des règles identiques. Le pays qui exporte (même quand un produit est conçu en coopération, il n’y a qu’un seul pays qui va « porter » l’exportation) prend la responsabilité de l’exportation et applique sa législation sur le contrôle export. Mais si un pays coopérant considère que cette exportation remet en cause ses intérêts de sécurité, alors un dialogue s’engage entre les deux États. C’est peu ou prou ce principe qui devrait s’appliquer avec l’Allemagne. Ce principe a deux mérites :

– Il permet de respecter la souveraineté des États sur leur politique d’exportation ;

– Il oblige les États à dialoguer sur les pays destinataires d’exportation et donc à faire converger leurs analyses, ce qui ne peut être que positif si on veut définir à terme une politique étrangère commune à l’Union européenne.

Enfin, pour ce qui est des composants, on s’oriente vers un mécanisme où en dessous d’un certain seuil, ce que l’on appelle la règle « de minimis », les pays auront le droit d’exporter leurs équipements sans demander l’accord de l’autre pays.

Reste que les termes d’un tel accord devront être approuvés en Allemagne, où certains partis sont anti-exportations par principe, le pays ayant une approche de retenue vis-à-vis des exportations d’armement bien légitime au regard de son histoire.

Concrètement : va-t-on vers une interdiction des ventes d’armes à l’Arabie saoudite ?

Il faut éviter de faire preuve de manichéisme sur ces questions. Le sujet n’est pas de dire blanc ou noir, de tout exporter ou de ne rien exporter. La communauté internationale, par l’intermédiaire du Conseil de sécurité des Nations unies, n’a pas décrété d’embargo sur les ventes d’armes en direction des belligérants au Yémen. On peut peut-être le regretter, mais c’est ainsi. Maintenant, il existe des textes internationaux qui encadrent les exportations d’armement : la position commune de l’Union européenne qui date de 2008, le Traité sur le commerce des armes qui est entré en vigueur en 2014. Ces textes, même s’ils ne sont pas simples à appliquer donnent tout de même des directives claires : pas de ventes d’armes si les armes sont utilisées en violation du droit humanitaire, c’est-à-dire contre les civils ; pas de ventes d’armes si celles-ci sont utilisées pour violer les droits de l’homme. Donc la question est de faire le tri entre ce qu’on peut exporter et ce que nous ne devrions pas exporter. Pour appliquer ces traités, il faut savoir ce qu’il se passe sur le terrain et comment sont utilisées les armes. Il y a alors deux types de problèmes qui se posent.

Le premier, c’est le cas de figure où une arme a été vendue à un moment où il n’y avait pas d’indications comme quoi le pays ne respectait pas le droit humanitaire et qui, quelques années plus tard, contrevient à ces règles dans le cadre d’un conflit. Le problème est que quand on vend une arme à un pays, on ne peut pas toujours prévoir ce qui va se passer : cela relève du calcul de risque, pas de la science exacte.

Le second cas de figure, c’est quand une arme est détournée de son usage. Elle doit être utilisée par les forces armées en cas de conflit et est en fait utilisée par les forces de sécurité et contre les opposants.

Le dialogue engagé avec l’Allemagne doit nous permettre, à nous Français, de progresser sur tous ces points. Il faudra bien que les deux pays échangent à un moment donné des informations précises de leurs services de renseignement dans le cadre des dialogues qui s’engageront sur certains pays d’exportation. On pourrait assister à une forme d’uniformisation par le milieu des politiques d’exportation de la France et de l’Allemagne.

Côté français, il y a clairement une pression à ce qu’on légitime mieux les exportations : cela vient du dialogue avec l’Allemagne, des parlementaires, et bien sûr de la société civile et des ONG. Il faut certainement renforcer la transparence en direction des parlementaires, ce qui se traduira par un meilleur contrôle. On pourrait par exemple imaginer qu’une étude d’impacts soit fournie aux parlementaires, ou quelques-uns d’entre eux, pour les grands contrats d’armement. Tous les aspects seraient envisagés : politique, économique, risques potentiels par rapport aux règles figurant dans la position commune de l’Union européenne et le Traité sur le commerce des armes.

Il nous faudrait également bénéficier d’un retour d’expérience sur l’usage de nos armes afin justement de mieux mesurer le risque en cas de vente future. Les rapports d’ONG comme Amnesty International pourraient être pris en compte quand sont discutées les licences d’exportation devant la commission qui étudie ces demandes[1]. On pourrait donc faire mieux, être plus rigoureux, sans pour autant s’interdire d’exporter et suivre les sirènes de ceux qui se contentent de dire « c’est mal de vendre des armes ». La France a une industrie d’armement, elle n’a pas besoin d’en acheter pour se défendre, mais comment font les pays qui n’ont pas d’industrie d’armement ? Interdire de vendre des armes, c’est prôner un monde de déséquilibre stratégique ; la solution est de mieux réguler les ventes et c’est dans ce sens qu’il faut aller.

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[1] Commission interministérielle pour l’étude de l’exportation de matériels de guerre (CIEEMG)