ZLEC : vers une union économique africaine ?

L’Union africaine a signé le lancement opérationnel de sa zone de libre-échange continentale le 7 juillet, inaugurant le premier pas vers un marché commun d’Afrique. Quels sont ses enjeux d’intégration et de développement ? Éclairage par Pierre Jacquemot, ancien ambassadeur de France, président du Groupe Initiatives, chercheur associé à l’IRIS.

Dimanche 7 juillet à Niamey s’est déroulé le lancement de la ZLEC (zone de libre-échange continentale africaine), regroupant 54 des 55 pays africains. Quelles sont ses modalités ?

La ZLEC a pour objectif de supprimer progressivement les barrières douanières qui existent entre les pays membres de l’Union africaine et aussi de lever toutes sortes de contraintes qui nuisent aux échanges entre les 55 pays membres – pour l’heure 54 ont signé, seule l’Érythrée ne l’ayant pas fait. Cela ressemble au projet européen de 1957, quand le traité de Rome visait à créer un vaste marché à l’échelle continentale, mais à 6 au départ. Dans le cas africain, ce vaste marché de 1,2 milliard de personnes attend davantage de développement économique et social au bénéfice de chacune des économies. Les objectifs de libéralisation sont de 90 % des produits sur une période de 5 à 10 ans. 10% des produits seront protégés.

Pour quel bénéfice ? D’après la Commission économique pour l’Afrique, on attend de la ZLEC une croissance de plus de 50 % du commerce intra-africain, lequel ne dépasse pas actuellement les 20 %.

Cela étant dit, il y a beaucoup de sujets délicats qui restent encore à traiter et qui ont été évoqués en marge du sommet de Niamey du 7 juillet dernier pour parvenir à harmoniser l’ensemble des dispositifs qui existent déjà, puisque l’Afrique est actuellement découpée en huit communautés économiques régionales aux niveaux de progression vers l’intégration très divers : certaines sont très avancées comme celles de l’Afrique de l’Est et de l’Afrique australe, d’autres sont encore balbutiantes comme celles de l’Afrique centrale ou simplement en panne comme celle entre les pays du Maghreb. Pour autant, l’objectif est bien de créer un vaste marché de libre-échange à l’échelle continentale.

Cette zone de libre-échange peut-elle favoriser le développement et l’intégration des pays les plus fragiles du continent ?

C’est un vrai sujet parce qu’actuellement, il y a des niveaux de développement très différents entre les pays membres de l’Union africaine : certains à l’image du Maroc ont déjà atteint un niveau de développement qui les autorisent à revendiquer le statut d’ « émergent ». D’autres comme l’Égypte et l’Afrique du Sud disposent déjà d’une base industrielle. D’autres encore comme le Nigeria pour l’Afrique de l’Ouest ou le Kenya pour l’Afrique de l’Est ont une position régionale très importante du fait de la taille de leur marché et du dynamisme de leurs entrepreneurs. En revanche, il y a des pays enclavés donc handicapés. Seize pays en Afrique n’ont pas d’accès à la mer, avec pour conséquences des surcoûts pour importer ou pour exporter. De plus ils ont encore peu de choses à échanger avec leurs voisins aux productions similaires. Pensons aux pays du Sahel qui produisent tous du coton pour l’exportation, sans aucune transformation. Pensons aussi aux pays pétroliers comme le Nigeria, le Congo, le Gabon ou l’Angola qui ne vont pas exporter leur pétrole entre eux.

Le libre-échange ne crée pas ipso facto un développement équilibré. Il faut remplir des conditions et Ricardo n’est pas Africain !

La bonne question à se poser est donc de savoir si ce futur libre-échange ne va pas creuser davantage le fossé entre certains qui ont plus de dynamisme et plus d’atouts, et d’autres qui sont handicapés par toute une série de facteurs. Sans compter l’insécurité qui peut régner dans certaines régions du Sahel, de la Centrafrique ou du bassin du Congo.

Aussi se pose aujourd’hui la question fondamentale de la solidarité entre les pays. L’Union européenne s’est construite en partie sur ce concept, c’est-à-dire une aide spécifique apportée aux régions les plus pauvres, permettant à l’Irlande, au Portugal, d’une certaine manière à la Grèce, et puis aux pays d’Europe de l’Est qui ont rejoint l’UE tardivement, de bénéficier de financements pour leurs infrastructures, leurs systèmes d’éducation et de santé, etc., de manière à converger progressivement vers le niveau de développement des pays les plus avancés qu’étaient l’Allemagne, les Pays-Bas, le Danemark ou la France. La question de solidarité est essentielle pour la ZLEC, mais elle n’est pas encore véritablement traitée dans le cadre de l’accord qui vient d’être signé à Niamey.

Quelles sont les clauses concernant le commerce extérieur ? Y a-t-il une volonté de protéger l’industrie africaine ?

Dans ce domaine, il y a un discours puis une réalité.

Le discours parie sur la création de chaînes de valeur régionales, à partir de bases industrielles africaines. Il faut produire des biens manufacturés dans les pays africains destinés à leurs propres marchés. Cela peut concerner l’agro-alimentaire, le textile, l’industrie pharmaceutique, etc. C’est un projet que l’on pourrait qualifier d’import-substitution : produire localement plutôt que d’importer. Un projet de protection aux frontières de la ZLEC, avec un tarif extérieur commun qui pénalise les importations des produits qui peuvent être fabriqués localement.

En réalité, le projet sera compliqué à mettre en place. Beaucoup de pays africains ont déjà des accords commerciaux avec des pays en dehors de l’Afrique : c’est le cas des accords très anciens avec l’Europe qui sont en cours de renouvellement dans le cadre des APE (accords de partenariat économique), c’est le cas avec les États-Unis (une trentaine de pays africains ont des accords dans le cadre de l’AGOA – African Growth and Opportunity Act), c’est le cas de la Chine, de la Turquie, etc. Il faut par conséquent, en même temps, essayer de construire une économie continentale intégrée et ménager des ouvertures avec certains blocs étrangers. Comment respecter la « clause de la nation la plus favorisée », pierre angulaire du libéralisme en matière de commerce international et qui énonce que ce que vous accordez à tel pays doit également être accordé à un autre. Introduire une discrimination dans les échanges internationaux est contraire au principe de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Évidemment, on peut toujours y déroger. On peut d’ailleurs craindre que la menace sur le multilatéralisme qui caractérise la situation actuelle conduise à déroger à beaucoup de ce genre de principes…

L’autre grand sujet qui fait débat est celui des clauses d’origine. Qu’est-ce qui est véritablement made in Africa ? Qu’est-ce qui est véritablement fabriqué au Bénin pour ensuite être exporté hors droits de douane au Nigeria voisin ? Beaucoup de composants sont en effet importés du reste du monde (Chine, Japon, Brésil, Turquie, France), et sont assemblés, puis produits et réexportés. Il faut adopter un ratio (par exemple 50 % minimum de la valeur ajoutée produite localement) visant à évaluer ce qui est véritablement africain. Cette question est loin d’être réglée. Des pays sont très attentifs à ce problème, en particulier le Nigeria qui a renâclé à signer l’accord – il a signé juste avant le sommet de Niamey –, mais également l’Afrique du Sud.

L’affaire est donc complexe et n’en est qu’à ses prémisses. La ZLEC mettra des années voire des décennies à être mise en place. Si l’on fait la comparaison avec l’Union européenne, qui est l’union la plus aboutie au monde, on est encore loin du compte en termes d’intégration, 62 ans après la signature du traité de Rome.