Politique de sanctions américaines : vers une nouvelle guerre commerciale ?

Washington a récemment intensifié ses mesures de rétorsion envers les régimes cubain et iranien afin de les isoler sur le plan international, et par là même menace les pays qui commercent avec eux. La politique extérieure de Donald Trump est de plus en plus agressive et renforce les tensions commerciales avec ses partenaires. Quelles sont les perspectives économiques de telles sanctions ? Les autres pays ont-ils voix au chapitre ? Le point sur la situation avec Sylvie Matelly, directrice adjointe de l’IRIS.

Les États-Unis multiplient les sanctions économiques envers Cuba et l’Iran, et par ricochet leurs partenaires commerciaux, grâce à des lois extraterritoriales. De telles mesures sont-elles légales du point de vue du droit international ?

Les sanctions sont des mesures qui sont normalement prises par les Nations unies dans le cadre du Conseil de sécurité. Si elles sont adoptées, la transposition de ces sanctions par tous les pays – y compris les États-Unis – est tout à fait légale et légitime. Un certain nombre de sanctions économiques sont, par ailleurs, prises de manière unilatérale par un certain nombre d’acteurs étatiques, dont les États-Unis.

La pratique de telles sanctions unilatérales n’est pas généralisée dans le monde et seuls quelques pays imposent cela : Européens et Américains, plus rarement, Chinois, Russes, Japonais ou autres. Les plus petits pays ne peuvent par définition pas prendre un tel risque, des rétorsions pourraient leur être fatales.

Dans ce contexte, ces sanctions unilatérales, donc les sanctions américaines, sont-elles illégales ? En tant que telles, pas forcément. Tous les pays ont le droit de se protéger d’un acte qu’ils jugent comme une agression ou un danger pour leur sécurité nationale et c’est souvent ainsi que sont présentées ces sanctions. De ce point de vue, les éventuels dépôts de plaintes auprès de l’Organe de règlement des différends (ORD) sont quasiment inutiles et l’Organisation mondiale du commerce (OMC) n’est pas à même d’apprécier la légalité de ces sanctions.

C’est plus la question de leur légitimé qui est posée pour ce qui concerne les sanctions en tant que telles.

Pour autant, l’interprétation très large du périmètre de ces sanctions par les autorités américaines autour de la question de l’extraterritorialité est discutable. Contrairement à une idée reçue, toutes les lois américaines n’ont pas une portée extraterritoriale. Les sanctions primaires votées par le Congrès sont censées ne s’appliquer qu’aux citoyens étasuniens ; les sanctions secondaires, imposées par le président des États-Unis, peuvent, elles, avoir une portée extraterritoriale s’il le décide.

Cela veut donc dire que les États-Unis s’autorisent à imposer à tout le monde et menacer de fait toutes les entreprises ou tous les individus qui ont des intérêts aux États-Unis d’une manière ou d’une autre. C’est du chantage pur et simple et la légalité de telles pratiques est très discutable, c’est certain. Le dollar étant la monnaie internationale la plus employée et l’économie américaine étant au cœur de l’économie mondiale, leur pouvoir est immense. En effet, à partir du moment où vous commercez en dollar, vous êtes liés aux États-Unis et dépendants de ce pays. Il est aujourd’hui indispensable de rectifier le tir, en développant des mécanismes, des modèles, en orientant une globalisation pour qu’elle soit plus multipolaire qu’elle ne l’est et en limitant ce pouvoir absolu américain.

Face à de telles pratiques, l’Union européenne a-t-elle les moyens de répliquer ? Les organisations internationales peuvent-elles réguler un tel comportement ?

Les organisations internationales sont complètement hors sujet. D’abord parce qu’à part les Nations unies, il n’y a aucune organisation internationale qui s’occupe de sanctions internationales, et deuxièmement parce que l’on voit bien la position assez radicale du président américain aujourd’hui : si l’OMC ou toute autre institution commence à venir le gêner dans sa politique, les États-Unis en sortiront et ce type de chantage n’est pas le seul fait du président Trump, d’autres avant lui (George W. Bush ou même Bill Clinton) tardaient à honorer le versement de leur quote-part à ces organisations en cas de désaccords. Les organisations internationales sont elles aussi très dépendantes des financements américains, membre le plus riche. Elles peuvent donc peu de chose.

L’Union européenne (UE) a-t-elle les moyens de répondre ? Si elle ne le peut pas, qui en a les moyens ? L’UE est la deuxième puissance économique au monde, devant la Chine, derrière les États-Unis bien sûr. C’est un partenaire de premier plan pour les États-Unis. Lorsque la loi Helms-Burton a été mise en place par les États-Unis en 1996, les Européens ont voté ce qu’on appelle aujourd’hui le « règlement de blocage » et les Américains n’ont pas mis à exécution leurs menaces à l’encontre des Européens. Cela prouve que l’UE est une force économique et qu’elle a un poids politique quand elle le souhaite.

Mais pour s’opposer et avoir une stratégie commune, parce que c’est la seule chose qui peut fonctionner – la France ou l’Allemagne, seules, n’en ont pas les moyens –, il faut être uni et partager le même diagnostic et la même volonté politique. Or – on s’en est aperçu très récemment avec la volonté des Européens de négocier un accord commercial avec les États-Unis -, les pays membres de l’UE ont des intérêts très différents à coopérer ou au contraire à s’opposer fermement aux États-Unis. Il y a un certain nombre de pays, Allemagne en tête, qui sont prêts à coopérer avec les États-Unis, quel qu’en soit le prix, y compris celui de renoncer à une certaine souveraineté, parce que les intérêts économiques en jeu sont beaucoup plus importants. C’est bien là le maillon faible de l’UE. On peut imaginer des tas de mesures : une plus grande coopération avec d’autres pays comme le Japon, la Chine, la Corée du Sud, le Canada, etc., sur certains dossiers, réfléchir à des mesures de contournement du dollar (étendre le mécanisme de troc par exemple, lois de blocage, rétorsions européennes, etc.). Mais la question sous-jacente est celle d’une volonté commune, et c’est là le point le plus important.

Ces sanctions américaines touchent à la fois les pays visés et leurs partenaires commerciaux, notamment la Chine qui dépend du pétrole iranien. Sommes-nous à l’aube d’une guerre commerciale à grande échelle ?

Nous sommes déjà dans une forme de guerre commerciale et même de guerre économique. Les États-Unis y sont tout puissants, incontournables et divisés, aucun pays ne peut influer sur la trajectoire qu’ils sont en train de prendre. Ils ont identifié, probablement avant n’importe qui, qu’une mutation structurelle était en cours. Cette mutation est multidimensionnelle, à la fois sociale et sociétale, technologique et politique. Elle fera des gagnants, toujours plus riches et prospères et des exclus, toujours plus marginaux. Ils n’envisagent à aucun moment de ne pas en être les grands vainqueurs comme ce fut le cas par le passé, à l’issue de la Seconde Guerre mondiale ou encore de la guerre froide. C’est dans ce sens qu’il faut interpréter et comprendre leur(s) politique(s).

Le président Trump est quant à lui convaincu que c’est lui et son équipe qui sont les mieux à même de relever ce défi et ils visent une réélection en 2020 pour poursuivre le travail engagé. Nul doute que pour y parvenir, ils vont durcir encore plus le ton ; c’est en ce sens que l’on peut interpréter les annonces faites récemment. Dans l’espoir d’être réélu, Donald Trump se radicalisera encore plus et il sera probablement soutenu par le camp des républicains dans cette voie. John McCain décédé, trouvera-t-il de nouveaux opposants au sein de son camp ? Rien n’est moins sûr !