Loi Helms-Burton contre Cuba : l’extraterritorialité du droit américain

Dans une interview publiée le 9 avril 2019, des journalistes de l’agence Reuters interrogeaient deux très hauts fonctionnaires de l’administration Trump sur la stratégie du président américain à l’égard de Cuba et du Venezuela[1]. À la question des journalistes s’interrogeant sur l’efficacité de la politique mise en œuvre à l’égard de ces deux pays, la réponse des deux hauts fonctionnaires fut sans ambigüité : « Il faut prendre au sérieux nos déclarations concernant Cuba et le Venezuela. Certains pensent, ou espèrent peut-être que le président Trump bluffe et que nous n’avons pas de stratégie. Nous avons une stratégie d’ensemble. Il s’agit de notre arrière-cour, c’est très sérieux ». Une affirmation confirmée depuis, le 17 avril, par le secrétaire d’État Mike Pompeo. L’administration américaine pourra dès la date du 2 mai, en application du titre III de la loi Helms-Burton, engager des poursuites judiciaires contre les sociétés étrangères, notamment françaises, présentes à Cuba. La loi Helms-Burton, de portée extraterritoriale, a été promulguée en 1996 sous la présidence de Bill Clinton. Son titre III permet, notamment aux exilés cubains, de poursuivre devant les tribunaux fédéraux américains les entreprises soupçonnées de « trafiquer » (trafficking en anglais) avec des biens ayant appartenu à des ressortissants américains (ou à des exilés cubains ayant acquis depuis la nationalité américaine). Il s’agit des biens nationalisés par le régime de Fidel Castro après la révolution de 1959 dans l’île des Caraïbes. De nombreuses sociétés européennes ont investi à Cuba, certaines d’entre elles pourraient être contraintes de quitter l’île sous peine de se voir sanctionnées aux États-Unis. Ledit « trafic » comprend les investissements dans des biens nationalisés, la détention d’un intérêt légal sur ces biens ou la réalisation d’affaires directes avec ces biens, la gestion ou la location de ces biens. Le texte définit comme « faisant du trafic » quiconque participe à une activité commerciale dans laquelle il utilise un bien nationalisé ou en tire un profit quelconque.

La loi Helms-Burton (ainsi nommée du nom de ses auteurs, le sénateur républicain Jesse Helms et le représentant démocrate Dan Burton) est une loi fédérale américaine dont le titre Cuban Liberty and Democratic Solidarity (Libertad) indique la finalité politique explicite : imposer à Cuba, grâce aux sanctions, un gouvernement qui ne comprenne ni Fidel Castro ni son frère Raúl. Cette loi est parfois surnommée « Bacardi Bill » par des juristes, car elle a été rédigée par les avocats de Bacardi, une entreprise productrice de rhum exilée aux États-Unis après avoir été nationalisée. Bacardi mène une guerre sans merci contre son rival, le groupe français Pernod Ricard. Alors que le rhum Havana Club -propriété d’une co-entreprise détenue par l’État cubain et Pernod Ricard – est fabriqué à Cuba, le rhum Bacardi est fabriqué à Porto Rico. Depuis 1996, le titre III de la loi avait été suspendu par tous les présidents américains, y compris par Trump, grâce à une disposition spécifique (« waiver ») suite à un mémorandum d’entente entre les États-Unis et l’Union européenne (UE). Sa réactivation a plusieurs objectifs : empêcher la « concurrence déloyale » des investissements directs d’entreprises  étrangères à Cuba, alors que les entreprises américaines ne peuvent pas y investir du fait de l’embargo, imposer l’extraterritorialité du droit américain sur le plan international (comme en Iran), asphyxier économiquement l’île pour renverser le régime castriste alors que La Havane connaît des difficultés économiques, satisfaire enfin aux exigences des exilés cubano-américains installés en Floride, un État clé pour l’élection présidentielle américaine de 2020.

La réactivation du titre III a suscité de nombreuses réactions en particulier de la part de l’UE. Cette dernière a jugé « regrettable », mercredi 17 avril, la décision de Washington de permettre, à partir du 2 mai, des actions en justice contre les entreprises étrangères espagnoles et françaises notamment, présentes à Cuba. Les vingt-Huit menacent Washington de représailles en cas de sanctions contre les investissements européens. « La décision des États-Unis (…) aura un impact important sur les opérateurs économiques de l’UE à Cuba (…) et ne peut que mener à une spirale inutile de poursuites judiciaires », ont déclaré la commissaire européenne au Commerce, Cecilia Malmström, et la chef de la diplomatie de l’UE, Federica Mogherini. « L’Union européenne sera contrainte d’utiliser tous les moyens à sa disposition » pour protéger ses intérêts, avaient-elles averti auparavant dans un courrier en date du 10 avril, adressé au secrétaire d’État américain, Mike Pompeo. Parmi ces moyens, le recours à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) est envisagé, les sanctions américaines étant contraires à son règlement. La saisine de l’organe de règlement des différends (ORD) de l’OMC permettrait de recourir à des arbitrages internationaux sur un certain nombre de lois américaines. Même si, comme le souligne un diplomate, « ils n’en ont cure ».

Mais pour certains observateurs, combattre l’extraterritorialité du droit américain par des sanctions permettant en miroir la poursuite des filiales nord-américaines en Europe ne sera pas suffisant. Les sanctions américaines ont un effet extrêmement dissuasif dans la mesure où pas une seule entreprise ne peut se passer du marché américain. Entre un (petit) marché cubain potentiel et l’immense marché américain, le choix est vite fait. Si vous ne coopérez pas, c’est « no deal ». La loi Helms-Burton codifie l’interdiction d’investir. Le droit américain est utilisé pour sanctuariser des marchés.

En octobre 2016, Pierre Lellouche et Karine Berger avaient présenté un rapport bipartisan devant la commission des Finances et la commission des Affaires étrangères de l’Assemblée nationale sur l’impact extraterritorial du droit américain. Les conclusions de leur mission d’information montraient comment l’administration américaine est dans une logique d’utilisation du droit pour défendre les intérêts économiques américains et éliminer les concurrents. La mission préconisait d’instaurer un mécanisme de blocage à l’échelle européenne afin de faire face à l’offensive américaine. Pour le député François-Michel Lambert, président du groupe d’amitié France Cuba, Trump a déclenché « la plus grande guerre économique contre l’Europe en utilisant Cuba comme prétexte ».

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[1] Entretien donné dans le programme « Economic Eve On Cuba ». Disponible sur le site https://www.cubatrade.org/