Zone euro et crise migratoire : périlleuses tractations entre Emmanuel Macron et Angela Merkel

Avant le Conseil européen des 28 et 29 juin, Angela Merkel et Emmanuel Macron se sont réunis mardi dernier à Berlin. Dans un contexte d’incertitude et de crise politique interne, la Chancelière a donné son accord pour la création d’un budget d’investissement commun de la zone euro. Sur la question migratoire, problématique au cœur des tensions au sein de l’Union européenne, les deux dirigeants ont tenté de recadrer les négociations afin de faire face aux mouvements populistes et de partager le fardeau entre États membres. Est-ce un nouveau départ pour le couple franco-allemand en tant que fer de lance d’une Union européenne plus unifiée ? Pour nous éclairer sur la situation, le point de vue de Rémi Bourgeot, chercheur associé à l’IRIS. 

Quels étaient les enjeux politiques de la rencontre entre Angela Merkel et Emmanuel Macron ? Que doit-on en retenir ?

Ce sommet franco-allemand s’est concentré sur la question de l’intégration institutionnelle de la zone euro et sur celle de la crise migratoire. Bien que les deux sujets ne soient pas directement liés, on a pu voir une logique complexe à l’œuvre entre Emmanuel Macron et Angela Merkel qui dépendent l’un de l’autre sur ces dossiers difficiles. Le président de la République est notamment inquiet de l’avenir de la réforme de la zone euro qu’il porte malgré les importantes réticences allemandes, tandis que la Chancelière tente de préserver sa fragile coalition gouvernementale dans le contexte d’une remise en cause brutale de sa politique migratoire, qui l’oblige à engager un tournant européen nécessitant le soutien français.

Sur la question de la zone euro, Angela Merkel s’en est tenue à la position élaborée par Wolfgang Schäuble au cours de la campagne présidentielle française en réponse aux propositions de réforme d’Emmanuel Macron. L’idée de transferts accrus, notamment sous la forme d’un budget d’investissement commun conséquent, reste taboue en Allemagne, et Angela Merkel ne bénéficie pas d’un mandat suffisant pour mettre en œuvre une réforme aussi controversée. Elle a néanmoins confirmé la concession qu’elle indique depuis l’émergence de ce débat avec la France, à savoir la constitution d’un budget d’investissement modeste. Aucun montant n’a été concrètement évoqué à l’issue de la rencontre de cette semaine. Alors qu’Emmanuel Macron a, à de nombreuses reprises, évoqué plusieurs points de PIB annuels (soit plusieurs centaines de milliards d’euros), Angela Merkel rejette cet ordre de grandeur et semble davantage penser à une dizaine de milliards d’euros. Elle a réaffirmé ces réserves avec insistance ces derniers jours dans la presse allemande en espérant désamorcer une polémique sur la question des transferts budgétaires qui n’a pour autant pas manqué de naître au sein même de la coalition.

En ce qui concerne l’union bancaire, l’idée cruciale d’une garantie commune des dépôts bancaires a été exclue tandis qu’il est confirmé que le fonds consacré aux faillites bancaires (financé par le secteur lui-même) pourra recevoir un soutien, limité, du Mécanisme européen de stabilité. En ce qui concerne le soutien aux États membres en difficulté, les principes actuels sont pour l’essentiel confirmés, reposant sur l’idée d’un soutien conditionné à une surveillance européenne et la mise en place de programmes d’austérité procycliques. Toutefois, il est prévu, en plus de la possibilité de lignes de crédit préventives, d’apporter un soutien financier pour aider les États en difficulté à faire face aux coûts d’indemnisation du chômage en temps de crise ; soutien qui devra néanmoins être remboursé par la suite.

La mise en avant d’une position commune franco-allemande se fait donc essentiellement sur la base de la position allemande et des réticences qui la caractérisent. Cette position s’est confirmée en particulier dans le contexte de la crise politique allemande, avec l’envolée électorale de l’extrême droite. Le rejet de l’intégration de la zone euro est un des principaux sujets de l’AfD, en plus de la ligne identitaire-révisionniste du parti qui s’est affirmée ces trois dernières années. Le faible budget de la zone euro devrait être mis en place à partir de 2021 pour une période de sept ans ; ce qui permettra par là même aux opposants à l’intégration de la zone euro en Allemagne, aux Pays-Bas et en Finlande en particulier de tenter de geler le débat pendant près d’une décennie. L’affichage d’un accord pour une avancée qualifiée d’historique par certains commentateurs français permet de défendre l’hypothèse d’un couple franco-allemand présenté comme opérationnel et qui s’accorderait sur les principes fondamentaux en vue d’un parachèvement futur de l’union monétaire. La modestie du résultat des prochaines semaines sera alors probablement attribuée à la difficulté de fédérer l’ensemble des pays membres de la zone euro. L’idée d’un noyau franco-allemand soudé permettra d’avancer l’idée d’un mouvement d’intégration en marche progressive, alors même que les divergences de vues quant à la gestion de la zone restent pour l’heure inconciliables.

Horst Seehofer, ministre de l’Intérieur et chef du parti conservateur CSU, a accordé un délai de quinze jours à la chancelière afin qu’elle puisse trouver un accord avec les partenaires européens sur la question des réfugiés, problématique au cœur de la discorde entre la CDU et la CSU. Quelle est l’ampleur de cette crise gouvernementale ? Quelle est la marge de manœuvre de la chancelière sur la question migratoire ?

Horst Seehofer lui-même est confronté à la pression d’une aile plus jeune et encore plus conservatrice au sein de la CSU en Bavière, qui s’inspire notamment de l’évolution politique de l’Autriche voisine. Alors qu’il avait été forcé d’abandonner la présidence bavaroise du fait de cette remise en cause, avant d’être nommé au sein du gouvernement fédéral à Berlin, il tente de reprendre la main sur le parti au moyen d’un durcissement marqué et spectaculaire de son jeu au sein du gouvernement. Comme l’aile droite de la CDU, nombreux sont ceux au sein du bloc conservateur CDU-CSU et particulièrement de la CSU à attribuer l’érosion de leur base électorale à la politique d’accueil d’Angela Merkel en 2015. La Chancelière n’en finit plus, sur cette base, de devoir donner des gages à l’aile la plus conservatrice de son camp face à l’envolée de l’AfD lors de l’élection de septembre, qui s’est traduite par l’entrée de 94 populistes d’extrême droite au Bundestag.

Horst Seehofer a été jusqu’à poser une forme d’ultimatum, d’une durée de deux semaines, à Angela Merkel en menaçant de mobiliser les services de police pour contrôler les frontières allemandes et repousser les migrants passés par d’autres pays européens. Le ministre de l’Intérieur n’a évidemment pas les moyens de faire cavalier seul au sein du gouvernement et il n’aurait rien à gagner à une dislocation précipitée de la coalition et surtout du bloc CDU-CSU. Sa mise en scène consiste à envoyer un signal au parti et à ses électeurs en vue des élections régionales de l’automne prochain. Il n’en demeure pas moins que cette mise en scène ajoute de façon spectaculaire à la pression qui pèse sur Angela Merkel pour durcir considérablement la politique migratoire de l’Allemagne et de l’Union européenne.

La politique de la porte ouverte de 2015 n’avait en réalité duré qu’un temps limité, avant surtout que la Chancelière n’œuvre à la mise en place de l’accord avec la Turquie, mais aussi que les pratiques des services chargés de l’immigration changent de façon tout aussi concrète. Aujourd’hui, Angela Merkel met à nouveau en avant une approche qui repose sur des pays tiers ou plus précisément sur l’idée de la gestion des flux migratoires hors d’Europe.

Face à une « crise migratoire » de plus en plus pressante, marquée dernièrement par l’affaire de « L’Aquarius », une Europe à deux vitesses concernant la politique d’accueil migratoire est-elle susceptible d’apparaitre ? Qu’en est-il des débats actuels sur le règlement de Dublin, symbole d’un non-partage du fardeau migratoire ?

On constate effectivement un morcellement des approches nationales en fonction à la fois des circonstances auxquels sont confrontés les pays et de l’évolution politico-idéologique des scènes nationales. Par ailleurs on voit des rapprochements entre pays au gré des évolutions électorales, comme récemment entre Rome et Budapest en plus du jeu entre grands pays, par exemple entre Rome et Berlin, les deux exigeant une plus grande solidarité européenne en estimant avoir été abandonnés, dans des contextes différents. Par ailleurs, d’autres pays moins exposés dans un premier temps se retrouvent davantage confrontés à la crise migratoire du fait des mesures tacites mises en œuvre chez leurs partenaires. Emmanuel Macron s’était ainsi montré critique à l’égard du gouvernement allemand lors de sa récente rencontre avec Giuseppe Conte, le président du Conseil italien, expliquant que la hausse des demandes d’asile en France était notamment due aux migrants refoulés par l’Allemagne. Tandis qu’Emmanuel Macron s’inquiète de la gestion des flux de migrants passés précédemment par d’autres pays européens, notamment en cas de refus des demandes, l’Italie défend l’idée d’une solidarité européenne accrue et d’une mise en commun des moyens autour de la notion de défense de la frontière européenne en menaçant de généraliser des mesures unilatérales. L’Allemagne privilégie pour sa part une approche qui se concentre sur la gestion des flux hors d’Europe au moyen notamment d’un système de centres extra-européens chargés de trier les demandeurs d’asile.

Le règlement de Dublin est ainsi critiqué de toute part pour des raisons différentes, mais du fait de ces différences précisément il reste difficile de lui substituer un système viable. Derrière la difficulté à réformer le règlement de Dublin, c’est le principe même de la zone Schengen qui affiche des fissures redoutables. S’il est certain que l’approche européenne de la crise migratoire est appelée à se durcir de façon importante et généralisée dans les prochaines semaines, les tensions entre gouvernements resteront pour autant vives et difficilement solubles, dans le contexte de menaces croissantes d’actions unilatérales.