Dans l’ombre du Brexit, lutte de pouvoir à Bruxelles et Francfort

Les 27 chefs d’État et de gouvernement se sont réunis ce vendredi 23 février à Bruxelles pour statuer de la gestion de la période transitoire dans laquelle se trouve le Royaume-Uni jusqu’à sa sortie définitive de l’Union européenne (UE). Si un consensus semble émerger sur la volonté de ne pas précipiter ce processus de manière désordonnée, certains aspects majeurs de ces négociations restent des points de contentieux entre Bruxelles et Londres. À cela s’ajoutent des divergences au sein des pays membres de l’UE sur l’avenir et le fonctionnement des institutions post-Brexit avec en toile de fond les élections européennes de mai 2019.

Le Royaume-Uni devrait définitivement quitter l’UE à la date du 31 décembre 2020. Or dernièrement, Theresa May a déclaré vouloir bénéficier d’une prorogation de cette échéance. Au regard de la fermeté de l’UE, est-ce envisageable ?

Au cours de l’ébauche d’accord sur la première phase des négociations, atteint au mois de décembre dernier, le principe d’une période transitoire a été acté après la sortie du Royaume-Uni de l’UE, prévue formellement pour le mois de mars de l’année prochaine. Au cours de cette période de transition d’un peu moins de 2 ans, le cadre des relations euro-britanniques ne serait pas très éloigné de celui d’aujourd’hui. Les responsables européens ont tendance à insister sur un achèvement de la  période transitoire à la fin de l’année 2020, de manière à ce que les négociations sur la relation commerciale ne s’éternisent pas. Theresa May est prête à accepter cette échéance à l’issue de laquelle le Brexit sera effectif, maintenant que le principe même d’une période transitoire est acté.

Une certaine flexibilité sur le principe de la période transitoire est apparue au cours des discussions de décembre dernier pour esquisser une sortie de l’impasse. On a alors constaté une véritable volonté politique pour débloquer la situation. Pour autant, malgré le progrès sur le principe d’une période transitoire, les sujets les moins consensuels qui étaient censés être au centre de la première phase de négociation, comme la frontière irlandaise, sont loin d’avoir été réglés et les négociations restent particulièrement chaotiques et sans direction claire. L’impulsion politique de décembre est largement retombée, laissant place à un cadre de négociation compliqué.

Les négociations sur la définition même du cadre transitoire ont lieu en ce moment. Quant à la relation commerciale future, les pourparlers n’ont pas encore formellement débuté alors qu’il s’agit, en réalité, du fond des échanges entre Londres et Bruxelles. On assiste encore à un véritable chaos dans les débats qui sont dans la pratique quasiment au point mort, avec l’évocation assez décalée d’un accord de type CETA[1]. Or ce type d’accord, de nature strictement bilatérale et n’accordant aucune place particulière au droit européen, semble difficilement adapté pour un ancien membre ou dans le cadre de la politique de voisinage actuel.

L’UE estime entre 10 et 12 milliards d’euros par an le manque à gagner budgétaire lié au Brexit. Une position commune peut-elle émerger sur cette question, au regard des dissensions observées entre les 27 pays membres ?

Un certain nombre de pays sont favorables au relèvement de leur contribution respective. C’est notamment le cas de l’Allemagne ou de l’Italie. Étant donné que les autorités allemandes ne veulent pas aller trop loin dans le sens d’un parachèvement de la zone euro porté par Emmanuel Macron, sujet tabou au sein d’une large partie de l’électorat allemand, elles ont tendance à se montrer plus volontaristes sur la question plus générale du budget et celle de l’évolution du rôle du Mécanisme européen de stabilité. Ce dernier serait transformé en un « Fonds monétaire européen », aux prérogatives quelque peu élargies et dépendant directement des institutions européennes plutôt que du jeu intergouvernemental. Cela s’accompagne d’une démarche visant à exercer un contrôle étroit sur la Commission européenne.

La réduction de la dépense est un enjeu symétrique à celui de l’augmentation des contributions. On évoque dans les cercles européens une approche qui reposerait à moitié sur un accroissement des contributions et à moitié sur une réduction de la dépense. La question des modalités d’octroi des fonds structurels européens aux pays les moins développés fait clairement débat. Certains souhaiteraient les réduire, quand d’autres, comme la France et l’Allemagne, souhaitent les conditionner au respect des valeurs européennes. Cette initiative franco-allemande vise particulièrement la Hongrie et la Pologne, cette dernière étant le premier récipiendaire de ces aides. Cependant, on peut noter un début de volonté partagée d’apaisement des tensions entre Varsovie et Bruxelles, donc il ne semble pas que cette idée précise mène directement à une réduction de la part du budget affectée à ces aides.

La réduction des fonds structurels peut difficilement combler le déficit budgétaire européen lié au Brexit, mais certains pays considèrent en revanche qu’il s’agit là de l’occasion d’aborder le sujet et de faire des économies de fond. De la même façon, la question budgétaire soulevée par le Brexit pourrait constituer une fenêtre d’opportunité pour mener une réflexion sur le financement de la politique agricole commune.

Quels enjeux recouvrent la désignation du président de la Commission ? Un risque de conflit institutionnel semble être évoqué : qu’en est-il ?

On constate une démarche affirmée des autorités allemandes pour exercer un contrôle accru sur la Commission par l’intermédiaire de Martin Selmayr, l’actuel directeur de cabinet de Jean-Claude Juncker, en le faisant passer en force secrétaire général de la Commission. Cette situation a été dénoncée par Jean Quatremer, journaliste spécialiste des questions européennes. En parallèle et de façon plus officielle, les autorités allemandes réclament avec la plus grande insistance la présidence de la Banque centrale européenne (BCE) pour Jens Weidmann, dont les convictions monétaires sont bien plus conservatrices que celles, au contraire expansionnistes, de Mario Draghi.

On constate donc un jeu offensif sur les nominations européennes de la part des États, au premier lieu desquels l’Allemagne qui, en échange de concessions limitées à l’approfondissement voulu par Emmanuel Macron, souhaite accroître leur contrôle sur les institutions communautaires et reprendre la main à la BCE. En parallèle, on voit une opposition entre le jeu interétatique et les institutions européennes, notamment le Parlement. Les États, représentés par le Conseil et son président Donald Tusk, favorisent l’initiative gouvernementale pour désigner un président de la Commission qui soit ensuite formellement élu par le Parlement, contrairement à la précédente procédure. La plupart des chefs d’État s’opposent à l’idée que la tête de liste du groupe arrivé en tête aux élections européennes devienne systématiquement président de la Commission et souhaitent garder la main sur le processus en amont.

La logique interétatique et celle des institutions s’entremêlent en réalité au sein d’un jeu complexe. Quel que soit le mode de désignation, une lutte de pouvoir croissante au sein de la Commission pourrait ressurgir à travers une présidence affaiblie, le cœur des affaires étant mené par une administration plus proche de certains intérêts nationaux.

 

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[1] Traité international de libre-échange entre l’Union européenne et le Canada, signé le 30 octobre 2016.