La rénovation de la politique française de développement, des orientations, des interrogations et des lacunes

Le premier Comité interministériel pour la coopération internationale et le développement (CICID) du quinquennat d’Emanuel Macron s’est tenu le 8 février sous la présidence d’Édouard Philippe. L’objectif de ce Comité est, pour le gouvernement, de donner un cadre stratégique et opérationnel aux premières annonces faites par le chef de l’État relatives à la solidarité internationale.

Un inventaire

Dans cet exercice, on trouve de bonnes choses. La qualité de la concertation en amont du CICID en est une. Les acteurs non-étatiques ont été consultés et quelques recommandations des ONG ont été prises en considération, mais plutôt à la marge.

De nombreux rapports récents plaident pour une aide française « plus qualitative, catalytique et durable dans ses effets », portée par de nouvelles « coalitions d’acteurs » (État, secteur privé, collectivités locales, associations, fondations). Ces idées semblent avoir inspiré certaines conclusions du CICID. Les Objectifs du développement durable et la feuille de route de l’Agenda 2030, adoptées en 2015 par les Nations unies, sont cités à plusieurs reprises comme référentiels. Parmi les priorités sectorielles, l’éducation et la jeunesse arrivent en premier, juste avant le climat, la parité femme-homme et la santé. On trouve aussi de bonnes réflexions sur le « développement rural inclusif », le renforcement des capacités fiscales, la justice, les statistiques, les médias. La « focale Sahel » est particulièrement ajustée. Des engagements chiffrés sont pris pour certaines interventions : sur l’action humanitaire d’urgence (500 millions en 2022 au lieu de 220 actuellement), sur le Partenariat mondial pour l’éducation (200 millions sur 3 ans), sur l’adaptation au changement climatique (1,5 milliard d’ici 2020), sur les projets en faveur de la biodiversité (au-delà de 300 millions par an), sur le Fonds mondial de lutte contre le Sida, le paludisme et la tuberculose, sur l’Alliance pour le vaccin (GAVI), etc. L’Afrique restera, comme dans les documents des gouvernements précédents, le centre de concentration des moyens alloués en dons, avec 18 pays parmi les 19 présentés comme prioritaires (le 19^e étant Haïti). Le détail de ce rééquilibrage n’est cependant pas indiqué. Actuellement l’aide française ne bénéficie que pour 25 % aux pays les moins avancés. Faire plus de bilatéral est aussi une exigence récurrente, qui n’empêche pas le CICID de décliner les obligations de la France envers le système de Nations Unies et envers l’Europe. La clé de répartition bi/multi n’est toujours pas clairement formulée en dépit du doute fréquemment formulé sur l’efficacité de certaines agences qui reçoivent des contributions françaises.

Un scepticisme non levé

Ce fut un rude combat entre Bercy et le Quai d’Orsay, une trajectoire de hausse du montant de l’aide publique au développement, pour atteindre l’engagement réitéré depuis six mois par Emmanuel Macron de parvenir à un effort global de 0,55 % du revenu national au terme de son mandat (contre 0,38 % actuellement), est donnée, avec une hausse annuelle moyenne qui devrait être de l’ordre de 1,2 milliard par an. La condition est que la trajectoire soit bel et bien inscrite dans une programmation budgétaire.

La circonspection est de mise ; elle porte précisément sur cette trajectoire très volontariste, que les Britanniques et les Allemands ont suivie scrupuleusement ces dernières années pour figurer aujourd’hui parmi les pays vertueux de l’OCDE. On ne la retrouve pas en France traduite dans la loi de finances 2018, loin de là, puisque l’augmentation de l’APD budgétée n’est de l’ordre que de 100 millions. Tant de promesses, déçues depuis trois décennies, d’atteindre le fameux 0,7 % ont fait naître le scepticisme.

En outre, derrière l’exhaustivité apparente du texte et le détail de certaines mesures, des interrogations persistent.

Des interrogations

D’abord sur le pilotage stratégique du dispositif de la coopération internationale française dont le gouvernement proclame la rénovation. Pour la première fois depuis le début de la 5^e République, il n’y a pas de ministre parfaitement identifié comme étant en charge du développement et de la solidarité, une charge qui, on en conviendra aisément en lisant le relevé des conclusions du CICID, réclame un temps plein. L’Agence française de développement joue de fait tous les rôles, de la définition des stratégies à la mise en œuvre, de la recherche à l’évaluation des actions, et intègre à l’occasion Expertise France, une des rares innovations récentes de l’organisation, chargée de mobiliser l’expertise française à l’international. Plusieurs parlementaires de la majorité réclament la création d’un ministère de plein exercice, doté d’un poids politique important dans l’appareil institutionnel français (le député LRM Hubert Julien-Laferrière s’est engagé sur ce point dans son rapport d’octobre 2017).

Ensuite, on ne retrouve pas la volonté exprimée par le chef de l’État lors de son voyage en Afrique, à l’Université de Ouagadougou le 28 novembre dernier précisément, d’avoir une coopération plus efficace et pour cela étant davantage en proximité avec les bénéficiaires finaux. Les acteurs de la société civile, les ONG, les collectivités locales ont seulement droit à deux courts paragraphes sur une centaine que compte le relevé, avec la promesse de doubler les moyens budgétaires qui leur sont alloués (comme le fit F. Hollande, mais avec un médiocre résultat), ce qui est ridicule tant le niveau de départ (3 % de l’aide française en 2017) est bas, comparé à la moyenne de l’OCDE (17 %). Cette faiblesse des financements français est la marque du manque d’intérêt et de reconnaissance de la France pour ses ONG qui, par conséquent, ne jouent pas avec les mêmes atouts de départ que leurs alter ego dans d’autres pays (États-Unis, Royaume-Uni, Canada, Belgique, Allemagne…).

Le jacobinisme technocratique reste bien ancré en France au détriment d’une coopération proche du terrain et en écoute des préoccupations des acteurs du Sud. Les bonnes idées qui avaient présidé à l’adoption de la Loi d’orientation de juillet 2014 (dite Loi Canfin) et qui constituaient une véritable avancée démocratique pour la politique de développement de la France sont oubliées. Le gouvernement recentre.

Pour une vraie rénovation

L’on retrouve là le défaut majeur, endémique, de l’aide française : pas une ligne sur les modalités de partenariat avec les bénéficiaires, pas de cadre de concertation paritaire (de type commission mixte), pas de raccordement aux réseaux locaux, pas de relais dans les associations impliquées dans la défense des droits, pas de moyens renforcés sur le terrain auprès des ambassades pour établir avec elles un dialogue indispensable, identifier les vrais « porteurs de changement » et favoriser la responsabilisation des bénéficiaires, seul gage de la pérennité des actions. La France a encore du chemin à faire pour comprendre que l’aide ne peut pas avoir un effet positif tant qu’elle est accordée en fonction de programmes déterminés par des « planificateurs professionnels » extérieurs aux réalités locales, installés dans un tour d’ivoire, oubliant le sens du mot « co-opération » et dans l’incapacité de prendre en compte toutes les complexités pratiques auxquelles les acteurs de terrain sont confrontés.

La vraie rénovation de l’aide française consistera à reconnaître avant toute chose que la logique d’intervention en cette matière est devenue celle de la symétrie horizontale, du cadre partagé d’analyse et d’actions, de la co-construction et de la co-évaluation, de l’appui aux dynamiques de proximité entre acteurs – associatifs, décentralisés, publics et privés –, des liens de territoire à territoire, et enfin des garanties de transparence et de redevabilité.