L’Union européenne peut-elle réussir l’intégration des Balkans occidentaux ?

La Commission européenne a présenté ce lundi à Strasbourg une nouvelle stratégie portant sur l’élargissement de l’UE aux six pays des Balkans occidentaux. Après une mise en sommeil, relative mais très préjudiciable dans la région, dès la prise de fonction de la Commission Juncker, le sujet de l’élargissement et des Balkans remonte progressivement sur l’agenda en 2018 à la faveur de plusieurs éléments. Parmi ceux-ci se trouvent les présidences bulgare et autrichienne, la poursuite du processus de Berlin qui est venu compléter le processus d’intégration par des initiatives plus formelles, les positions de plus en plus affirmées dans la région d’acteurs comme la Russie, la Turquie et la Chine, la possibilité réelle de trouver une solution au conflit entre la Grèce et la Macédoine, l’assassinat du leader serbe du Kosovo, Oliver Ivanovic, mi-janvier, ou encore les élections générales en Bosnie-Herzégovine en octobre qui n’annoncent rien de positif.

Dans son document intitulé « une perspective crédible d’élargissement et un renforcement de l’engagement européen avec les Balkans occidentaux », la Commission rappelle une fois de plus que ces pays ont vocation à rejoindre l’UE, conformément à la promesse qui leur a été faite au sommet de Thessalonique en 2003. Elle met en avant six domaines d’initiative qui seront prioritaires : l’état de droit, le développement socio-économique, le développement des infrastructures de transport et de connectivité, une stratégie digitale, la sécurité et les migrations, et enfin le règlement des différends bilatéraux.

Deux inflexions importantes sont à signaler dans le document. Tout d’abord, la Commission fixe un horizon déterminé, 2025, pour les pays candidats les plus avancés, c’est-à-dire la Serbie et le Monténégro. Cela signifie que les portes de l’UE sont ouvertes autour de cette date à ces deux pays à condition qu’ils se conforment à toutes les exigences requises dans le cadre du processus d’intégration. Il était ainsi essentiel pour la Commission, afin que l’élargissement reste une idée crédible, de pouvoir l’envisager à un horizon raisonnable. Évidemment, cette date est en réalité fort improbable, car cela signifierait que les négociations soient achevées environ deux ans auparavant, ce qui n’est pas crédible. Il s’agit donc d’un encouragement, mais aussi d’un transfert de responsabilité sur les gouvernements locaux ainsi qu’un message aux populations locales : « Notre porte est ouverte pour 2025, si vous n’entrez pas, ce sera de la faute de vos responsables politiques ».

La seconde inflexion, très notable, relève du vocabulaire utilisé, qui tranche singulièrement avec les rapports habituellement très policés de la Commission. On peut lire des expressions telles que « capture de l’État », ainsi que des constats très directs sur l’absence d’État de droit, la mise en danger par les gouvernements locaux de la liberté de la presse, la présence massive de corruption et du crime organisé en lien avec le monde politique au plus haut niveau. La Commission ose enfin appeler un chat un chat, serait-on tenté de dire.

À partir de là, plusieurs observations peuvent être faites.

D’abord, à travers ce ton nouveau et l’utilisation du terme « nouvelle stratégie », la Commission semble reconnaître, au moins en creux, que sa stratégie actuelle est un échec avec un constat difficile à admettre, mais pourtant réel : les pays de la région ont tous, à des degrés divers, régressé sur le plan démocratique sur la dernière décennie, alors même que tous, à des degrés divers, étaient sur le chemin de l’intégration européenne supposé les entraîner vers l’État de droit et la démocratie.

Ensuite, l’hypothèse d’une intégration groupée, totalement ou partiellement, est à nouveau écartée au profit d’une intégration au mérite, pays par pays, ce qui évite des comportements de passager clandestin, sans pour autant induire nécessairement de comportement positif de coopération.

Par ailleurs, la définition de six domaines stratégiques d’initiative, l’augmentation programmée des fonds IPA (instruments d’aide de préadhésion), de même que toutes les avancées prévues en matière de connectivité dans le cadre du processus de Berlin sont de bonnes nouvelles en soi, à condition que ces projets voient le jour rapidement, et que les fonds puissent être absorbés par les administrations locales, avec des pertes liées à la corruption réduites.

Enfin, la Commission rappelle fermement qu’aucun pays n’intégrera l’UE sans avoir au préalable résolu ses différends bilatéraux ni établi de relations de bon voisinage avec ses voisins. Ce message porte autant sur la nécessité de résoudre des questions encore ouvertes (Serbie-Kosovo, Kosovo-Monténégro, nom de la Macédoine), que sur les aspects plus sensibles touchant à la réconciliation et la nécessité de justice vis-à-vis des victimes des conflits des années 1990. Le scénario d’un référendum en Serbie qui, le moment venu, proposera aux Serbes une solution définitive sur le Kosovo (reconnaissance ou autre formule ne permettant plus à Belgrade d’interférer dans les affaires de Pristina) en échange de l’intégration, commence à prendre forme.

Que retenir alors de cette nouvelle stratégie par rapport à la situation politique dans la région ?

Premièrement, la Commission ne peut pas jouir du bénéfice du doute. Si elle est sérieuse sur l’État de droit, la capture de l’État et le crime organisé, elle ne devra pas hésiter à les dénoncer de façon publique et renforcer ses instruments de contrôle, y compris dans ses liens avec les organisations de la société civile locales, pays par pays et au niveau régional. Dans cette perspective, il est pour le moins curieux que la Serbie et le Monténégro, deux pays dans lesquels tous ces problèmes sont fort connus depuis très longtemps, soient présentés comme les plus en avant par rapport à l’intégration.

Deuxièmement, il faut que la question du nom de la Macédoine soit résolue de toute urgence. La fenêtre d’opportunité ouverte par le gouvernement sincèrement pro-européen à Skopje, à laquelle a positivement répondu le gouvernement grec, peut se refermer à tout moment, comme l’a montré la grande manifestation réunie en Grèce contre tout compromis sur le sujet. Ce problème sera complexe à résoudre tant il touche à l’immatériel, à l’imaginaire de peuples chauffés à blanc par des leaders nationalistes, mais il n’est plus acceptable que la Grèce bloque à elle seule la Macédoine sur le chemin euroatlantique. Là aussi, c’est un test aussi bien pour l’UE que pour ses États membres, qui devront faire preuve de diplomatie, d’incitations, mais aussi d’amicales pressions si besoin est. Le gouvernement macédonien est fragile et sa majorité ne tient à rien. S’il venait à échouer par manque de soutien extérieur, personne ne peut dire si une seconde chance émergera.

Troisièmement, les pays les plus en retard, la Bosnie et le Kosovo, peuvent légitimement se sentir lésés. La première, car la Serbie et la Croatie ne cessent de s’immiscer dans ses affaires intérieures avec la complicité de Moscou. Les Bosniaques peuvent penser à bon droit qu’en plus d’avoir été les victimes principales de la guerre de 1992-1995, ils vont également être les dindons de la farce de l’intégration, une fois que la Serbie sera membre de l’UE et qu’eux seuls n’auront pas de passeport communautaire, avec des Croates et des Serbes de Bosnie qui font tout pour rendre le pays aussi dysfonctionnel que possible. Les élections d’octobre prochain sont déjà marquées par le théâtre habituel de partis nationalistes qui s’invectivent entre eux, et n’annoncent rien de bon à venir. Quant au Kosovo, l’Espagne avait émis le souhait qu’il n’apparaisse pas au même niveau que les autres dans le document de la Commission puisque, selon Madrid, le Kosovo n’est pas un État. Cela n’augure rien de bon pour la suite de son parcours, avec deux autres échéances de taille : la ratification de l’accord frontalier avec le Monténégro, et les inculpations à venir de la part du tribunal spécial chargé de juger les crimes commis par l’UÇK, qui pourrait bien décapiter politiquement le pays.

Quatrièmement, il faudra trouver le bon dosage en ce qui concerne la réconciliation et la justice. Ainsi, la livraison d’inculpés au TPIY a été une obligation remplie par les pays de la région, mais cela a toujours été présenté comme une exigence extérieure, et jamais comme un devoir interne afin de regarder le passé en face. La Commission doit néanmoins exiger davantage en ce qui concerne les personnes disparues, car des archives dorment encore, des témoins n’ont pas encore parlé, et des familles n’ont pas pu faire leur deuil. L’initiative de commission régionale de vérité et réconciliation REKOM, portée par la société civile et sur laquelle les États semblent s’être entendus pour sa mise en œuvre, est une très bonne nouvelle si elle finit par voir le jour. Il faudra sur ce sujet trouver le juste équilibre en tant qu’acteur extérieur.

Cinquièmement, la grande lame de fond qui touche l’ensemble de la région est la fuite massive de ses habitants, jeunes et moins jeunes, diplômés et moins diplômés. Des dizaines de milliers de personnes ont compris que l’intégration prendrait encore une génération et refusent de sacrifier leur avenir. Cette fuite est un cercle vicieux pour les pays de la région. Plus des jeunes éduqués s’en vont, moins il existe de pression au changement interne, et plus les pratiques autoritaires et clientélistes se renforcent. C’est pourquoi la nouvelle stratégie de la Commission sera aussi jugée à l’aune de sa capacité à travailler étroitement avec la société civile et les populations locales, et à imaginer des solutions à cet exode.

Sixièmement, la Commission devra faire en sorte qu’aucun blocage indu ne puisse avoir lieu, soit entre un État membre et un État candidat (Croatie-Serbie, Grèce-Macédoine, Espagne-Kosovo), soit entre des candidats eux-mêmes, une fois que l’un sera devenu membre avant l’autre (Serbie-Kosovo, Monténégro-Kosovo, Serbie ou Croatie-Bosnie).

Si ces conditions sont remplies, la politique d’élargissement retrouvera du sens et de la crédibilité, sans jamais oublier que ce sont les gouvernements locaux qui sont responsables de l’avancée de leurs pays respectifs. Il ne faut ainsi pas perdre de vue que ce n’est pas parce qu’un chef de gouvernement se dit pro-européen que son intérêt politique véritable est d’intégrer l’UE à court terme.