Quel avenir pour l’OMC ? Les enjeux de la Conférence ministérielle de Buenos Aires

Cette semaine s’est déroulée à Buenos-Aires la 11e Conférence ministérielle de l’OMC. Depuis quelques années, ces conférences passent presque inaperçues tant l’OMC a du mal à faire avancer les négociations multilatérales, en tête desquelles le cycle de négociation de Doha ouvert en 2001 et qui, pour la première fois, proposait de négocier sur des sujets liant le commerce et le développement. La dernière conférence avait eu lieu à Nairobi en décembre 2015, il y a donc deux ans maintenant. Qui s’en souvient ?

Pourtant, cette conférence à Buenos Aires était importante. Elle était la première après la dénonciation de plusieurs accords de commerce par les Etats-Unis. C’était la première fois aussi que le représentant au commerce américain de l’équipe du nouveau président Trump y participait. Le président Trump avait à plusieurs reprises évoqué la possibilité que son pays quitte l’OMC. C’est aussi la première fois que cette conférence s’achève sur des désaccords majeurs et l’impossibilité d’une déclaration finale.

Robert Lighthizer donc, du United States Trade Representative (USTR), le représentant au commerce, était présent puisque chargé de mener la politique commerciale américaine pour les 4 années à venir. Dans une récente intervention auprès du CSIS, un think tank de Washington, il expliquait combien il se sentait proche des positions et de l’analyse de l’administration Trump en matière de commerce. Il admettait que le libre-échange avait été un atout pour l’économie américaine, que les critiques croissantes qu’il engendrait venaient probablement d’une incompréhension des enjeux et des problèmes… mais il soulignait aussi que le commerce mondial tel qu’il était organisé était source de distorsions et, sur certains aspects, peu équitable et qu’il fallait donc lutter contre cela. Il citait par exemple le cas des déficits commerciaux que les Etats-Unis entretiennent depuis des années avec certains pays (sans les citer, il pensait à la Chine, voire à l’Allemagne).

Rappelons aussi que Lighthizer était déjà dans l’équipe du USTR au moment de la présidence de Ronald Reagan comme adjoint du représentant au commerce de ce Président et, qu’à l’époque, le « problème » était alors japonais. Il avait réussi à convaincre le Japon, la Corée du Sud et l’Allemagne de restreindre volontairement leurs importations d’acier aux Etats-Unis ; c’était une première dans les années 1980. Il est incontestablement un conservateur défenseur de l’industrie traditionnelle américaine, à savoir la « Rust Belt » ou ceinture de la rouille, toute cette industrie sinistrée par 40 ans de désindustrialisation et de mondialisation. En 2008, il écrivait : « Le pragmatisme du président Reagan contraste fortement avec les rêves utopiques des libre-échangistes », estimant que Reagan « avait toujours compris que la politique commerciale était simplement un outil pour construire un pays fort et indépendant avec une classe moyenne prospère ».

A Buenos Aires, il n’a pas déçu, quittant les négociations un jour avant la fin de la conférence et surtout consacrant l’essentiel de son énergie à empêcher toute nouvelle nomination à l’Organe de règlements des différends (ORD), l’administration américaine supportant de moins en moins qu’elle puisse être jugée fautive dans les litiges qui l’opposent à certains de ses partenaires. Ce fut le cas du Brésil qui dénonça à l’ORD les subventions américaines sur le coton et obtint gain de cause…
Il est clair que l’ORD sera le premier obstacle à la politique commerciale annoncée par le Président Trump puisqu’elle va à l’encontre de tous les engagements américains au sein de cette institution et bloquer l’ORD avait aussi une dimension stratégique pour le représentant américain.

L’autre dossier à l’agenda du négociateur était la Chine qui revendique depuis des années et aurait pu prétendre après 15 ans de participation à l’OMC, le statut d’économie de marché qui l’aurait protégé de toutes mesures anti-dumping. Les Etats-Unis, alliés aux Européens et aux Japonais, s’y sont là-aussi opposés. La Chine est critiquée par ces pays pour les subventions qu’elle accorde à certains secteurs d’activités dont l’acier.

A Buenos Aires, il a expliqué combien cette organisation mondiale du commerce était inutile et inadaptée. Les faits lui donnent plutôt raison. Après sa création, l’organisation a mis plus de six ans à s’accorder sur un agenda de négociations. Ce sera le cycle de Doha pour le commerce et le développement. Depuis, les contretemps et les échecs se sont succédés et un accord est encore loin d’être en vue pour conclure ce cycle. Cela montre d’ailleurs une limite importante de l’OMC : l’unanimité, puisqu’en 2015 un accord avait été trouvé entre les pays qui a été dénoncé quelques mois plus tard par l’Inde dont le gouvernement avait entre temps changé. Face aux difficultés des négociations multilatérales, les pays ont négocié des accords plus restreints comme le TTIP, le TPP ou le CETA, et au vu des difficultés de l’OMC, il y a fort à parier que cela continue.

La question que tout le monde se pose est alors : l’OMC peut-elle disparaître ? Probablement pas, mais l’esprit même des négociations multilatérales certainement oui et cela est apparu clairement à Buenos Aires où le seul résultat tangible a été la signature d’un accord sur l’élaboration de règles sur le commerce électronique… entre seulement 70 pays dont les Etats-Unis, le Japon et l’Union européenne mais sans la Chine ou l’Inde. La commissaire au Commerce européenne, Cecilia Malmström, expliquait à l’issue de la conférence que ces « accords plurilatéraux de court terme dans le cadre de l’OMC » étaient la meilleure façon d’avancer. Dans le contexte, elle a certainement raison et il serait illusoire de penser que l’unanimité nécessaire à tout accord à l’OMC peut être obtenue entre 164 membres aux intérêts aussi divergents.

Pour autant, cette paralysie de l’Organisation n’est pas une bonne nouvelle car elle conduit à une ouverture à géométrie variable au service des intérêts des pays les plus puissants et au détriment des autres. Qui viendra dénoncer à présent les mesures protectionnistes des Etats-Unis, les subventions agricoles des pays riches qui ruinent les agricultures vivrières au sud, si utiles pourtant pour lutter contre les famines ? Peut-être faut-il un peu de chaos pour se rendre compte qu’au fond quelques concessions peuvent être consenties pour avancer ensemble et que le respect des règles est important. C’est peu probable, les pays qui souffriront le plus de cette situation sont pour le moment inaudibles.

Une autre chance pour l’OMC est peut-être comme dans le cas du dossier sur le changement climatique, que l’extrémisme américain en la matière focalise les critiques et qu’in fine, les partisans de cette organisation dont l’Union européenne et la Chine fassent les efforts nécessaires pour relancer les négociations au sein de cette organisation. Au-delà, c’est aussi à l’OMC que pourrait être dénoncée une augmentation des tarifs douaniers américains ou la mise en œuvre d’une taxe d’ajustement frontalier favorisant les exportations des entreprises américaines et pénalisant les importations.

L’OMC peut donc encore avoir une utilité même s’il est incontestable qu’elle doit s’adapter au contexte actuel et que les pays acceptent ces adaptations. Prenons l’exemple du « traitement spécial et différencié » (S & D) qui est accordé aux pays en développement au sein de l’organisation. Aujourd’hui encore, les deux tiers des membres en bénéficient, ce qui est loin d’être la réalité du commerce. Les pays dits émergents, par exemple, ne souffrent pas des mêmes difficultés à accéder aux marchés mondiaux que les pays en développement et ce statut est devenu une distorsion au commerce… C’est un sujet qui doit faire l’objet de discussions et de concessions comme bien d’autres d’ailleurs.

Rappelons enfin que le protectionnisme entraînera une augmentation des prix qui sera préjudiciable à l’économie mondiale, mais aussi et surtout, aux plus défavorisés. Dans un monde d’inégalités croissantes dont les conséquences politiques et sociales sont nettement perceptibles, pas sûr que cela soit une bonne nouvelle.