Plans d’urgence pour le Brexit : vers un « accord sans accord » ?

Après le rejet au Parlement britannique de l’accord sur le Brexit passé entre Londres et Bruxelles, Theresa May doit présenter un “plan B” d’ici au 21 janvier. Mais en prévision d’un éventuel Brexit “dur”, le Premier ministre français, Edouard Philippe a lancé un plan d’urgence. De quoi relève-t-il ? Ces plans d’“accord sans accord” pourraient-ils se généraliser pour maintenir les relations avec le Royaume-Uni ? Avec quelles conséquences ? Le point de vue de Rémi Bourgeot, chercheur associé à l’IRIS.

Le Premier ministre français, Edouard Philippe, a annoncé, jeudi 17 janvier, à l’issue d’une réunion à Matignon, son plan d’urgence pour faire face à un Brexit sans accord. Que contient ce plan et quels sont ses objectifs ?

Ce plan prévoit en particulier d’investir dans les infrastructures portuaires et aéroportuaires pour répondre à l’accroissement des procédures douanières qu’impliquerait une sortie sans accord du Royaume-Uni fin mars, tout en prévoyant de ne pratiquer que les contrôles les plus minimaux. La période de transition, qui prévoit une continuation de l’essentiel des conditions actuelles, marquée par une extrême fluidité des échanges, ne peut s’enclencher que dans le cadre d’un accord de sortie.

Une sortie sans accord se traduirait par des échanges régis par les règles de l’OMC. Les tarifs extérieurs pratiqués par l’UE dans le cadre du système de l’OMC sont faibles sur la plupart des marchés, et ce serait également le cas de ceux que mettrait en place le Royaume-Uni. L’ordre de grandeur de ces tarifs est inférieur aux variations de change euro/sterling auxquelles sont confrontées les entreprises des deux côtés de la Manche. Cependant, ce cadre reste évidemment bien plus lourd en termes de procédures douanières et réglementaires que les échanges dans le cadre du marché unique. C’est ce qui fait craindre une situation chaotique sur le plan logistique, si près de l’échéance.

La sortie sans accord n’est pas nécessairement catastrophique en tant que telle, à condition qu’elle soit mise en place avec une certaine visibilité qui permette une préparation adéquate autant au niveau des entreprises que des États. Or, il est très tard désormais. Au-delà du chaos des négociations entre Londres et l’UE et sur la scène politique à Westminster, l’ensemble des responsables politiques au Royaume-Uni et en Europe s’accordent sur la nécessité de préserver les liens économiques et humains. Le principal ennemi aujourd’hui, commun à toutes les parties prenantes, c’est le temps qui nous sépare du 29 mars.

Constatant le caractère particulièrement épineux de la question du « backstop » irlandais (qui prévoit un statut commercial particulier pour l’Irlande du Nord en fonction de l’évolution des négociations sur la future relation avec l’UE), les deux parties auraient pu travailler à un scénario contournant les tabous liés à la conclusion d’un accord général tout en évitant une rupture commerciale.

Si proche de l’échéance du 29 mars, le plan du gouvernement Philippe répond ainsi à l’urgence logistique qui risque de paralyser une partie des infrastructures, notamment dans le nord de la France, comme ce serait également le cas en Belgique et aux Pays-Bas, pays par lesquels transite une grande partie des marchandises asiatiques destinées au Royaume-Uni.

Le plan d’urgence du gouvernement ne se limite cependant pas aux infrastructures douanières et indique une volonté plus générale de préservation des liens. Il traite aussi de la question des citoyens britanniques résidant en France, qui continueraient à bénéficier de leurs droits sociaux et disposeraient d’une année pour obtenir un titre de séjour, le tout étant conditionné à une certaine réciprocité de la part du gouvernement britannique. Par ailleurs, le plan prévoit que les entreprises britanniques puissent continuer à pratiquer le transport routier en France, mais aussi que le secteur financier britannique puisse en partie continuer à servir le marché français, en particulier en ce qui concerne les contrats d’assurance. Enfin, la coopération en termes d’équipement militaire était également couverte par ce plan d’urgence.

Ce modèle de plan d’urgence pourrait-il devenir la base d’une sorte “d’accord sans accord” généralisé à l’ensemble de l’Union européenne ?

Étant donnée l’expression d’un fond de panique à Londres et de par le continent, on ne peut que constater le souhait unanime de maintenir les relations. Le « backstop irlandais » a été conçu, au cours de ces longues négociations, comme une contrepartie à l’idée d’un cadre commercial éventuel n’incluant rien de ce qui se rapprocherait de l’idée d’union douanière. Cette approche est à la fois de nature politique, avec l’idée de préserver le projet européen en accroissant le coût politique d’une sortie, mais en sous-estimant le rejet massif de la part des députés britanniques, et suit une lecture qui se veut mathématique des différents types de relations commerciales. Les accords commerciaux dans le monde et en Europe suivent en réalité une logique plus complexe, qui inclut d’inévitables contradictions, qu’il s’agisse de la Norvège (qui participe au marché unique sans même être en union douanière avec l’UE, et qui n’a pas pour autant de frontière dure avec la Suède), la Suisse (avec sa multitude d’accords particuliers avec l’UE, dont l’accès des citoyens au marché du travail suisse a été remis en cause ces dernières années), la Turquie (dont les termes de l’union douanière avec l’UE excluent d’importants marchés), le Canada ou l’Ukraine…

Les accords commerciaux se rattachent à de larges notions, voire à des idéaux comme le libre-échange. Derrière ces objectifs, un accord commercial, quel que soit le nom qu’on lui donne, reste souvent la somme d’une multitude d’accords sur des marchés très variés.

Theresa May a travaillé à la conclusion de ce qu’elle pensait être le meilleur accord de sortie atteignable avec l’UE, comprenant une condition sur l’Irlande du Nord qui est jugée inacceptable à Westminster. Des idées circulent aujourd’hui pour s’orienter vers un cadre encore plus général qui règle à la fois la sortie et la relation future sous la forme d’une union douanière ou du marché unique, voire même un nouveau référendum qui pourrait consacrer l’annulation du Brexit. Il s’agirait naturellement d’une rupture avec l’interprétation du vote du Brexit qu’avait proposée la Première ministre dans les semaines qui avaient suivi le vote.

Si l’on se met d’accord sur un ensemble de règles pour maintenir les liens économiques, on se rapproche en réalité d’une forme d’accord, tout en évitant les tabous et des concessions politiques inacceptables de part et d’autre. Un « accord sans accord » aurait un caractère labyrinthique sur le plan politique, mais l’UE n’a plus à démontrer son excellence dans ce domaine. Derrière des artifices potentiellement complexes sur le plan politique, l’important serait avant toute chose que, à l’échelle des entreprises et des individus concernés, la situation reste simple et prévisible.

Que signifie un Brexit dur en matière économique tant pour le Royaume-Uni que pour l’Union européenne ? Quid de la frontière nord-irlandaise ?

Un Brexit sans accord, mais surtout dans la précipitation, signifie de l’incertitude sur les opérations commerciales entre le Royaume-Uni et les pays de l’UE dans un premier temps. Les plans d’urgence que vont adopter les divers pays concernés devraient permettre de neutraliser un certain nombre de risques, mais on restera confronté à certaines inconnues, notamment en ce qui concerne les opérations financières complexes, Londres étant la capitale financière de l’UE et même de la zone euro en particulier, si l’on considère le volume de contrats financiers en euros. D’un côté l’urgence force les diverses parties à affirmer plus concrètement leur souhait de maintenir les relations commerciales ; ce qui indique en fait un fond de convergence entre les capitales européennes et Londres et pourrait conduire à une nouvelle base pour une entente plus discrète. De l’autre, l’imminence du Brexit pose un ensemble de problèmes très concrets, qui amènent à réfléchir à l’idée de repousser la sortie formelle pour en préparer les conditions.

En ce qui concerne la frontière nord-irlandaise, Dublin souhaite naturellement préserver les liens économiques considérables avec l’Irlande du Nord, et avec l’ensemble du Royaume-Uni plus généralement. Au-delà des aspects tactiques des échanges en cours, on peut s’attendre à ce que le gouvernement irlandais mette en place un vaste plan d’urgence pour fluidifier autant que possible les échanges, en l’absence d’accord de sortie le 29 mars.